[./index_accueil.html]
[./presentation.html]
[./archive_gal.html]
[./cahier_1.html]
[./cahier_2.html]
[./cahier_3.html]
[./cahier_4.html]
[./cahier_5.html]
[./cahier_6.html]
[./cartes.html]
[./livres.html]
[./livres.html]
[./nouveautes.html]
[./agenda.html]
[./opinion.html]
[./contact.html]
[./liens.html]
[./appel_contribution.html]
[./cahier_1.html]
[./cah1_musila.html]
[] []
Actualités
01.07.2008
-  élections
Bienvenue
L E S   C A H I E R S   D E 
             L ' A F R I Q U E
            R e v u e   d'é t u d e   e t   d e   r é f l e x i o n   s u r   l e   m o n d e   a f r i c a i n


De l'ajustement structurel et du
Plan de Lagos au NPDA






Un espoir est né en Afrique !

Jean-Pierre Foirry*





* Jean-Pierre Foirry est membre du CERDII et directeur du DESS de développement ointernational, maître de conférence à l'université d'Auvergne et consultant international (Banque mondiale, UE, Nations-unies, Affaires étrangères).





  L’Afrique noire connaît globalement des difficultés économiques et sociales plus grandes que la plupart des autres régions du monde. Les experts parviennent rarement à se mettre d’accord sur les causes de ce retard de développement. Certains observateurs mettent en avant les facteurs extérieurs et/ou exogènes : la dépendance, la spéculation internationale, la mondialisation, les frontières historiques, les variables géographiques et les aléas climatiques, l’inadaptation de politiques d’ajustement choisies ailleurs, voire les restes du colonialisme et de l’esclavage. D’autres analystes soulignent l’importance des facteurs internes : l’exception démographique, les modes d’exécution des politiques d’ajustement, les facteurs institutionnels et politiques, la culture et la résistance au changement. Enfin, beaucoup d’experts font la part des choses entre les facteurs intérieurs et extérieurs et insistent notamment sur les responsabilités partagées des Etats africains et de leurs partenaires extérieurs.     

  Depuis plus de vingt ans, les programmes et les plans se succèdent les uns après les autres pour inverser les tendances : des Programmes d’Ajustement Structurel (PAS) aux Programmes Stratégiques pour la Réduction de la Pauvreté (PSRP), du Plan de Lagos au Nouveau Partenariat pour le Développement en Afrique (NEPAD). Pour le moment, les acteurs sur le terrain sont encore sceptiques et certains experts critiques : pourquoi le NEPAD (adopté en octobre 2001) aurait-il plus de succès que ses prédécesseurs ?  

Dans le cadre du NEPAD, les domaines retenus comme prioritaires pour la réussite du développement en Afrique sont les suivants :
  
  1. les prérequis pour une croissance forte et un développement durable

     
-le renforcement des mécanismes pour gérer et prévenir les conflits
-la promotion et la défense de la démocratie, des droits humains et de la bonne gouvernance publique
-le renforcement de la capacité des Etats à mettre en place un cadre légal et à défendre la loi et l’ordre
-la promotion du secteur privé et de la société civile
-le cadre institutionnel de bonne gestion macroéconomique et de bonne gouvernance économique (justice indépendante, marchés financiers, gestion honnête et transparente des entreprises privées et publiques)
-le développement des projets régionaux et de l’intégration régionale (Afrique de l’ouest, Afrique du nord, Afrique centrale, Afrique de l’est, Afrique australe et Madagascar)
  
  1. les priorités sectorielles

-les secteurs d’infrastructures : nouvelles technologies de l’information et de la communication, transports, énergie, eau et assainissement
-le développement des ressources humaines : la santé, l’éducation et la formation, la lutte contre la fuite de cerveaux, les actions sociales contre la pauvreté
-l’agriculture et l’autonomie alimentaire
-l’environnement
-la culture
-la science et la technologie

          (iii)       les actions pour mobiliser les ressources
-les initiatives concernant les flux de capitaux : allégement de la dette, aide publique, capitaux privés
-les actions concernant la diversification de la production et l’accès aux marchés mondiaux.

La mise en œuvre du NEPAD se fait à travers une Commission de mise en œuvre (Implementation Committee) composée de quinze membres : les cinq Chefs d’Etats fondateurs plus deux par sous-région. Chacun des pays fondateurs est chargé de veiller à la mise en œuvre de secteurs spécifiques :
          -Sénégal : secteurs d’infrastructures et environnement
          -Afrique du sud : gouvernance publique
          -Algérie : le développement des ressources humaines
          -Nigéria : gouvernance économique, flux de capitaux
          -Egypte : diversification productive et accès aux marchés mondiaux.

  Une lecture sommaire du NEPAD pourrait donner l’impression de « déjà vu » : ne cherche-t- on pas tout simplement à accroître les financements extérieurs dont particulièrement les investissements directs étrangers alors que la plupart des sociétés africaines ne satisfont pratiquement aucune condition nécessaire à leur insertion durable dans l’économie mondiale et à une bonne notation financière des Agences internationales de rating ? Ne met-on pas l’accent sur le financement de quelques secteurs prioritaires (agriculture, infrastructures, éducation, santé,…) comme c’est le cas depuis quarante ans ? Ne met-on pas la charrue avant les bœufs si l’on présente déjà au financement extérieur des projets sectoriels déjà bouclés11 en très peu de temps, des plans d’action ont été préparés par la Banque Africaine de Développement dans les secteurs qui sont sous la responsabilité du Sénégal alors que les stratégies restent sommaires et que par ailleurs les pays ont bien du mal à absorber les fonds PPTE ? 2

  Pour dépasser cette lecture sommaire, il nous semble nécessaire de revenir sur l’arrière-plan historique du NEPAD et de préciser ce qui le distingue de ses prédécesseurs : plus largement, l’enjeu est de comprendre en quoi le NEPAD exprime une vision originale du développement et de la démocratie qui aide à changer la situation relative de l’Afrique dans le monde. 

  Sur le plan historique, après vingt années d’ajustement structurel, on sait à peu près ce qui a pu empêcher les PAS d’atteindre leur objectif majeur qui était de permettre aux pays concernés de réaliser une croissance forte et soutenable des PIB nationaux. En revanche, il est bon de se pencher également d’un peu plus près sur les programmes alternatifs à l’ajustement structurel dont l’échec est patent : qu’est-ce qui distingue le NEPAD de ces programmes ? Qu’est-ce qui justifie que le NEPAD puisse réussir alors que ces programmes ont échoué ? 

  La proposition sur laquelle nous voudrions insister est la suivante : le NEPAD doit se nourrir des enseignements tirés du bilan non seulement des programmes d’ajustement structurel, mais aussi des programmes alternatifs que les pays africains ont tenté de défendre au cours des vingt dernières années.


Vingt ans d’ajustement structurel :
de la stabilisation financière à la lutte contre la pauvreté

  Après vingt années d’ajustement structurel, nous avons une idée plus précise de ce que signifie l’ajustement, de ce qu’il exige comme capacité d’action pour un Etat et nous avons une vision plus claire des marges de manœuvre des Etats car nous connaissons mieux les implications de la révolution technique et de la mondialisation et nous faisons la part des choses entre d’une part les contraintes financières et macroéconomiques, d’autre part les facteurs institutionnels et sociaux. Bref, l’approche de l’ajustement et du développement aujourd’hui est différente de celle qui était adoptée vingt ans auparavant et les perspectives pour les pays africains sont plutôt favorables au delà des événement négatifs très médiatisés (guerres, famines).

  Le besoin d’ajustement commence schématiquement à la fin des années 1970 lorsque la baisse durable des termes de l’échange vient aggraver une situation déjà fragile et peser sur les déficits extérieurs et publics. L’ajustement est d’abord purement financier (objectif majeur : réduire les dépenses à court terme pour réduire les déficits). Puis il prend toute sa dimension économique et devient l’ajustement structurel stricto sensu (objectif majeur : faire croître le PIB à moyen terme sans peser sur les déficits), basé sur ce que l’on a progressivement appelé le consensus de Washington : libéralisation des marchés, déréglementation et élimination des tracasseries administratives, réformes fiscales, sécurisation des droits de propriété, baisse et restructuration des dépenses publiques, privatisations, décentralisation.

  Au bout de quelques années, dans les années 1980, il faut bien se rendre à l’évidence : lutter contre les déséquilibres financiers et se concentrer sur l’objectif de croissance du secteur privé productif ne suffisent pas en tant que tels. Les contraintes financières à court terme finissent par prendre le dessus sur les politiques structurelles. Le remplacement de l’Etat (même d’un Etat peu soucieux d’intérêt collectif) par un marché incertain, monopolisé par un groupes d’intérêt privés n’apporte que peu d’avantages à la majeure partie de la population malgré les mécanismes redistributifs africains. Il n’y a rien de plus dangereux qu’une situation transitoire plus ou moins floue où il y a moins d’Etat et pas encore de marché. Qu’il s’agisse de l’Etat ou du marché, il ne peut y avoir de fonctionnement correct de l’économie sans des institutions solides et crédibles, sans la mise en place et l’application effective de principes de bonne gouvernance .

  Après vingt années d’ajustement, la plupart des acteurs finissent par tirer les leçons des expériences passées au point que les programmes actuels (PSRP : Programmes Stratégiques pour la Réduction de la Pauvreté et la croissance durable) ressemblent assez peu aux programmes d’ajustement traditionnels.

Les PSRP mis en place depuis deux ou trois ans dans les différents pays tentent peu ou prou d’intégrer en leur sein les éléments de réflexion suivants tirés du bilan de l’ajustement :
  1. il est plus difficile de créer une économie de marché qu’on ne le pensait car elle requiert à la fois la concurrence et la propriété privée
  2. la phase de réalisation des programmes est plus importante que celle de préparation pour le succès des réformes car elle révèle les oppositions, conflits et résistances qui risquent d’entraver les changements souhaités ou programmés
  3. les mécanismes institutionnels et les dépenses publiques ont autant d’importance que les incitations-prix pour favoriser la productivité et la compétitivité
  4. on a besoin d’un Etat fort et crédible à côté du secteur privé et de la société civile pour la promotion d’un modèle de développement basé sur l’innovation, le partenariat et la confiance (le capital social et institutionnel et la bonne gouvernance)
  5. deux dimensions importantes qui ont été négligées par le passé sont les dimensions culturelles et sociologiques : les enjeux de pouvoir (entre castes, entre ethnies, entre hommes et femmes,…) et le poids (ou parfois l’instrumentalisation) des « traditions »
  6. le développement humain durable implique des actions coordonnées visant à la fois la croissance et la lutte contre la pauvreté et les inégalités
  7. dans les domaines non directement productifs, entre des projets publics souvent peu efficaces et des projets privés visant le profit, il existe une gamme de projets insuffisamment développés : publics à gestion privée, privés non lucratifs (participatifs et communautaires), privés agréés,….
  8. le processus de développement est un processus à la fois multidimensionnel et non linéaire dont la réussite dépend de la volonté et de la capacité d’investir à la fois dans le capital naturel, le capital physique, le capital humain et le capital socio-institutionnel
  9. la révolution technique et la naissance d’institutions démocratiques sont des opportunités extraordinaires pour tous dans un monde interdépendant qui ne correspond pas à un jeu à somme nulle
  10. une vision partagée du développement à long terme et des stratégies opérationnelles à moyen terme (avec appropriation nationale et gestion par indicateurs de performance) permettent de sortir d’une politique axée sur la gestion à court terme des contraintes financières
  11. le développement n’est pas seulement une possibilité, il est un quasi-bien public mondial (un droit) et implique une éthique de la co-responsabilité pour orienter les interventions extérieures sur une trajectoire qui se démarque de l’adage « trade, non aid » et de l’ingérence extrême et pour casser la spirale de l’endettement.

  Il reste que les PSRP ont du mal à appliquer les propositions précédentes et à les adapter au contexte propre à chaque pays.

  L’analyse des liens entre pauvreté, ressources humaines, croissance et mondialisation reste encore sommaire : par exemple, on sait bien que les pays africains les plus pauvres sont caractérisés par plusieurs points communs (une faiblesse générale des revenus ; la présence de l’extrême pauvreté ; la vulnérabilité aux chocs ; des avantages comparatifs défavorables :produits primaires, travail non qualifié ; des facteurs culturels et institutionnels défavorables ;….) et pourtant peu de PSRP intègrent tous ces éléments (quid de la prévention des chocs ? quid des enjeux de pouvoir et des résistances culturelles au changement ?  quid de l’aspect temporaire et surtout social des programmes à Haute Intensité de Main d’œuvre encore vus parfois comme une panacée ?……).

  L’analyse des liens entre gouvernance, équité et ressources humaines reste  à faire 3: comment promouvoir les triples objectifs d’efficacité et d’équité des résultats en matière d’éducation et de santé et de promotion d’une participation citoyenne et de bonne gouvernance ? Comment aider les pays à répondre à trois besoins fondamentaux et inter reliés : résultats d’éducation et de santé améliorés dans les limites des moyens dont on dispose ; application des principes de bonne gouvernance et exercice de la responsabilité et de la participation citoyenne dans l’édification d’une société viable ; intégration des expériences réussies et utiles au processus de décision afin que les décisions puissent être prises en fonction des réalités vécues.

  Les principes supposés gouverner le processus d’élaboration et d’exécution des PSRP et marquer leur différence avec les PAS peinent à entrer dans la pratique : le processus participatif se limite souvent à des enquêtes participatives sur le concept de pauvreté ou à des participations épisodiques d’associations urbaines aux discussions formelles ; les PSRP restent souvent apparentés aux PAS par leur horizon de trois ans et par leur contenu en mesures de stabilisation et d’ajustement traditionnel alors que les références aux documents prospectifs et stratégiques à long terme ont peu d’influence sur la substance des documents ; la volonté de transformer les aides projets extérieures en appuis budgétaires à des programmes avec indicateurs de performance tarde à se généraliser ; l’appropriation nationale se mesure souvent à la capacité des cadres nationaux à appliquer les directives de la Banque Mondiale et du FMI pour l’élaboration et l’exécution des PSRP et non à leur capacité à définir des orientations stratégiques exprimant la vision nationale à long terme, puis à préciser les interventions prioritaires et à choisir les variantes à coûts minimum.  


Vingt ans de programmes alternatifs :
du Plan de Lagos au NEPAD

  Le Colloque de Monrovia (février 1979) représente la première tentative de réflexion approfondie à l’échelle du continent africain sur les problèmes et impasses que commencent à connaître la plupart des pays à une période où nombre d’entre eux commencent à s’engager dans des programmes de stabilisation et d’ajustement structurel. Les participants préconisent un changement de cap sur la base d’une vision à long terme (horizon 2000) : il s’agit de promouvoir une nouvelle politique africaine du développement, centrée sur l’être humain et capable de l’aider à assumer son identité au lieu d’avoir à les subir.

Le rapport final du Colloque précise que les pays africains doivent se fixer quatre objectifs à long terme :
          -rompre avec le système de développement en vigueur, caractérisé par le mimétisme, l’obsession de l’accumulation matérielle et financière, la confusion entre croissance et développement
          -élaborer des politiques permettant d’exploiter rationnellement les ressources naturelles, d’assurer l’autosuffisance alimentaire, de favoriser la transformation locale des matières premières
          -remettre en cause l’ensemble des systèmes d’éducation existants et abolir les barrières entre éducation et emploi, éducation et société, éducation et culture
          -prendre en compte les aspirations des populations à la liberté et la justice.

  Les participants au colloque vont alors jusqu’à répertorier les éléments stratégiques d’un plan d’action à mettre en œuvre au niveau continental : promouvoir l’intégration régionale et la libre circulation des personnes et des biens ; promouvoir les valeurs scientifiques, culturelles et sociales qui sous-tendent la nouvelle vision du développement : respecter les droits individuels et collectifs ; éliminer les discriminations fondées sur la race, le sexe, l’âge, les conditions physiques, les convictions religieuses ou philosophiques ; rendre l’enseignement primaire obligatoire et éradiquer l’analphabétisme ; encourager l’innovation ; maîtriser les instruments techniques et financiers indispensables au développement ;  changer la coopération internationale.

  Par la résolution affichée d’aller au delà de l’horizon des plans de développement à moyen terme et d’adopter une vision à long terme d’un développement souhaité de l’Afrique, le Colloque de Monrovia apparaît comme une étape majeure de l’activité prospective en Afrique. Il trouve dans le « Plan d’action de Lagos pour le développement économique de l’Afrique » le prolongement et l’engagement politique pour faciliter l’application concrète de ses recommandations.  

  Le Plan d‘action de Lagos (avril 1980) est consacré à l’examen des problèmes économiques du continent et donne aux orientations de Monrovia la forme d’un projet opérationnel comportant un diagnostic de la situation, des objectifs à atteindre et des actions à mener dans de nombreux domaines clés : l’alimentation et l’agriculture, l’industrie, les ressources naturelles, les ressources humaines, la science et la technologie, les transports et les communications, les questions commerciales et financières, la coopération économique et technique, l’environnement ; les pays les moins avancés, l’énergie, la femme, la population.
Qu’est-ce qui change par rapport aux plans de développement historiques qui privilégiaient souvent une stratégie d’industrialisation accélérée et de croissance forte ?
 D’après le Plan de Lagos, les politiques de développement à long terme en Afrique doivent viser le plus rapidement possible à réduire la pauvreté des masses et améliorer le niveau de vie des plus pauvres, à parvenir à une plus grande autosuffisance alimentaire, à promouvoir un développement autoentretenu grâce à des changements structurels dans les systèmes de production et de consommation, dans les choix techniques et technologiques, dans les infrastructures de communication et commerciales, dans la formation du capital humain.
Des débats des années 1970 et du début des années 1980, émergent trois grandes conclusions sur une situation qui doit changer quelles que soient les contraintes financières à court terme :
          -l’incapacité à introduire des modifications importantes dans les structures de production et d’échange et à moderniser la production alimentaire
          -la vulnérabilité persistante de la croissance du point de vue de la balance des paiements (produits primaires, service de la dette) et la nécessité d’accroître les exportations de biens et services autres que traditionnels
          -la négligence du facteur « humain » et l’aggravation des problèmes d’emploi, de pauvreté et de bien-être.

  La démarche proposée combine un ensemble d’éléments qui sont supposés devenir l’amorce d’une stratégie plus égalitaire et démocratique que celles qui ont été adoptées après l’indépendance et plus exigeante et orientée vers le long terme que l’ajustement financier. Si le moteur de la croissance doit se trouver dans les petites exploitations agricoles et dans les petites et moyennes entreprises qui possèdent des liaisons en amont et en aval avec l’agriculture ou qui produisent des biens et services demandés par la grande masse de la population, il importe de redistribuer et protéger la propriété des actifs productifs (accès à la terre, aux devises, à la formation, aux services,…) et les ressources et de supprimer les obstacles à la production et à la circulation des biens et des personnes. Il faut aussi favoriser les techniques les plus conformes aux dotations (petites industries de main d’œuvre) et faciliter une plus grande autonomie ne développant des techniques moins capitalistiques et faisant moins appel aux importations. Il s’agit également de favoriser la spécialisation et les échanges à l’intérieur de l’Afrique. Enfin, il est nécessaire d’augmenter les dépenses consacrées à l’éducation, à la formation, à la santé, à la nutrition et de favoriser la participation des communautés. Enfin, il s’agit de réformer et non de réduire l’Etat.

  Pourquoi le Plan d’action de Lagos qui commence par susciter maints espoirs n’est-il en fin de compte qu’une exercice ponctuel et finit-il par sombrer rapidement dans l’oubli et l’échec ? 

  La première raison est qu’il s’apparente plus à des déclarations de bonnes intentions parce qu’il n’applique pas les principes et la méthodologie d’une bonne prospective. S’il souligne bien la nécessité d’inscrire le développement dans la durée et s’il présente bien quelques orientations stratégiques claires et importantes, l’approche prend fin à ce stade : il n’y a pas un scénario avec un cheminement crédible qui tienne compte des programmes existants et du jeu possible des acteurs face aux réformes proposées. En l’état du Plan, il ne peut y avoir sans un travail considérable de prospective et de planification stratégique d’opérationnalisation du Plan et de passage aux actes : or, justement les ressources financières et les capacités techniques n’existent pas à cette époque dans la plupart des pays alors que le temps est plutôt aux réductions de budget et de personnel et à la gestion financière à court terme.

  La deuxième raison est que le Plan est régional et que son application ne peut être faite qu’à l’échelon national. Privilégier la dimension régionale sans passer ensuite à des orientations adaptées à la situation de chaque pays fait manquer l’essentiel au Plan : sa capacité à s’ancrer dans les pays, là où se prennent les décisions de politique et où peuvent s’organiser les débats concrets. Faire comme si tous les pays africains étaient unis et connaissaient la même situation et les mêmes intérêts relève d’une illusion : quoi de commun entre un pays exportateur de pétrole et un pays importateur, un grand pays portuaire et un petit pays enclavé, un pays d’Afrique du nord et un pays d’Afrique noire ?

  La troisième raison est qu’au niveau des Institutions de Bretton Woods, le rapport de la Banque Mondiale « Le développement accéléré en Afrique au sud du Sahara : programme indicatif d’action » (1981) prend de l’importance et éclipse le Plan de Lagos au profit des politiques d’ajustement structurel qui sont appliquées de fait dans les pays.

  Pendant toute cette période d’ajustement financier et économique où règne le «consensus de Washington», les différentes tentatives pour donner vie à des programmes alternatifs restent sans suite en dépit de leur caractère parfois attachant. Ainsi, le programme SARPAS proposé par la Commission Economique pour l’Afrique en avril 1989 est-il sans doute trop peu ancré dans les réalités et trop marginal par rapport à l’esprit dominant de son temps sur de nombreux points pour être réellement appliqué : mobilisation accrue et plus efficace des ressources intérieures, amélioration de la qualité des ressources humaines, diversification verticale et horizontale de la production, équilibre entre secteur public et secteur privé, protection de l’environnement, redistribution des ressources vers les secteurs sociaux, autosuffisance alimentaire, utilisation croissante des facteurs nationaux pour satisfaire les besoins essentiels, ajustement des modes de consommation aux modes de production, meilleure gestion de la dette.

  Il est bon de souligner aussi que le «consensus de Washington » repose sur une doctrine et sur une théorie du développement qui sont rigoureuses et qui sont basées sur le paradigme dominant de la pensée économique, le paradigme néoclassique contre lequel à l’époque apparaissent de ci de là des critiques négatives (des approches parcellaires, dites hétérodoxes, souvent à caractère polémique), mais pas une pensée positive alternative capable de promouvoir un paradigme mobilisateur comme le sera plus tard le paradigme prospectif et socioéconomique du développement durable55 le développement durable ne peut être assimilé à la croissance durable car il comprend un impératif immédiat : la réduction de la pauvreté sous toutes ses formes et implique entre autre une double rupture avec la pensée précédemment dominante : d’une part, mettre la politique et l’éthique au dessus des lois économiques (ne pas appliquer systématiquement le principe d’utilitarisme), d’autre part ne pas attendre de la seule croissance du PIB global que la pauvreté se réduise durablement (ne pas se satisfaire du « trickle down effect ») (Sen).

  Il faut attendre la fin des années 1990 et notamment le retentissement donné à la Déclaration du Millénaire (septembre 2000) pour retrouver l’élan de Lagos à travers de nouvelles visions régionales à long terme. Des discussions entre les diverses instances internationales (Nations Unies, Banque Mondiale, FMI, OCDE,….) conduisent à une harmonisation concernant les principaux indicateurs de développement à suivre à un horizon de 15 ans (2015) et qui concernent précisément 8 objectifs généraux, 18 objectifs spécifiques et 48 indicateurs.
En particulier, il est précisé que les pays africains disposeront de ressources conséquentes s’ils mettent en place des plans d’actions crédibles pour atteindre en 2015 la situation suivante :
  1. le nombre de personnes qui souffrent de la faim et/ou dont le revenu est en dessous du seuil de pauvreté est réduit de moitié
  2. une éducation primaire universelle de qualité est assurée
  3. les disparités de sexes sont réduite significativement
  4. le taux de mortalité infantile est réduit des deux tiers
  5. la taux de mortalité maternelle est réduit des trois quarts
  6. l’incidence et la prévalence du VIH/SIDA, de la malaria et des autres grandes maladies baissent
  7. l’accès à l’eau potable augmente de moitié et les indicateurs environnementaux s’améliorent
  8. le nouveau partenariat pour le développement (une réduction de la dette, des avantages commerciaux et un accès à des ressources financières stables en cas d’amélioration de la gouvernance et d’efforts significatifs pour améliorer les indicateurs de pauvreté et de développement).

La Déclaration donne lieu à des débats sérieux en Afrique et aboutit à trois initiatives :
           -le Compact pour l’Afrique présenté par la Commission Economique pour l’Afrique
      -le Millenium African Plan (MAP) par les Présidents d’Afrique du sud, du Nigéria et d’Algérie
          -le Plan OMEGA par le Président du Sénégal.

 Le Compact comprend surtout des principes et orientations générales par rapport à la résolution de conflits, la gouvernance, l’aide publique au développement, l’endettement, la lutte contre la pauvreté en Afrique.

  Le MAP insiste sur les causes historiques du retard de l’Afrique en mettant l’accent autant sur les périodes d’avant l’indépendance que sur les caractères des décennies d’indépendance : l’échange inégal, l’ajustement structurel, l’endettement et la marginalisation, autant de facteurs qui justifient selon ses auteurs une attention particulière et des financements supplémentaires que les pays riches doivent accorder à l’Afrique.

  Le Plan OMEGA s’attarde moins sur le diagnostic et préconise une série de mesures dans quatre domaines jugés prioritaires : les infrastructures, l’éducation, la santé, l’agriculture. Il souligne que des ressources financières nouvelles doivent être mobilisées et aussi utilisées différemment que par le passé puisque jusque là l’aide-crédit a eu pour effet d’enfoncer les pays dans l’endettement sans résoudre leurs problèmes de développement.

  Après que le MAP et le Plan OMEGA aient été présentés par leurs auteurs respectifs tant à Davos qu’à Gênes (sommet du G8), un dialogue a été engagé pour parvenir à une seule initiative africaine. Celle-ci prendra forme au sommet d’Abuja (octobre 2001) avec le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD).


Le NEPAD : aspects positifs et originaux


  Le NEPAD a quatre caractéristiques qui le distinguent de ses prédécesseurs :
  1. il bénéficie d’une certaine légitimité du fait même qu’il est l’œuvre des Chefs des Etats africains eux-mêmes ;
  2. d’autre part, il défend une vision optimiste à long terme du continent africain ;
  3. par ailleurs, il est multidimensionnel et met l’accent sur les facteurs non économiques de la croissance et du développement ;
  4. enfin, il ne se présente pas de façon polémique comme un programme opposé par principe à l’ajustement structurel.

  Le NEPAD est une initiative africaine qui donne une vision du futur de l’Afrique. Elle est lancée non par des experts ou par des organisations internationales, mais par des Chefs d’Etats africains qui marquent ainsi leur volonté de s’attaquer aux problèmes qui entravent le développement de l’Afrique.
Il est basé sur une philosophie originale qui intègre deux éléments majeurs :
          a) la contribution des sociétés africaines au rayonnement et au devenir de l’humanité est importante en soi : leur présence au monde depuis les origines, la richesse et les spécificités de leur culture, l’importance de leurs ressources naturelles, la faiblesse relative de leurs nuisances environnementales,…..
          b) cette contribution pourrait être magnifiée et aider à construire un monde meilleur si dans le même temps leur place économique dans l’humanité, freinée et réduite par des siècles d’histoire, pouvait être rétablie grâce à une volonté commune et à des actions massives dans les secteurs prioritaires du développement afin de « rattraper » économiquement les pays développés.

  La vision à long terme du NEPAD adopte les objectifs du Millénaire avec un accent particulier sur l’éradication de la pauvreté et sur le retour à un sentier de croissance forte et durable pour tous les pays (7% par an). Se situant délibérément dans une optique de long terme, il rompt avec les habitudes de gestion à court terme de l’économie (accent mis sur la stabilisation à court terme et la recherche désordonnée et incohérente de financements) pour insister sur deux points majeurs : le développement prend du temps et exige à la fois synergie et priorisation des actions ; si la synergie exige coordination et participation (des stratégies multisectorielles et multidimensionnelles), la prioritisation doit se faire dans le cadre d’un cheminement vers un horizon à moyen et long terme souhaité et possible. 
Si le NEPAD prend en compte le bilan de vingt années d’ajustement structurel, il se situe aussi en rupture avec les programmes alternatifs.
Le débat est fondamental. Les partisans de solutions alternatives au consensus de Washington s’entendraient sans doute avec les partisans du consensus sur un seul point : la libéralisation et la mondialisation des échanges offrent peu de perspectives de développement à nombre de pays africains dans les conditions actuelles des pays africains. Cependant, il y a plusieurs façons d’interpréter la proposition précédente.
Au niveau des partisans de solutions alternatives, on peut trouver deux types d’interprétations : critiquer les recherches d’amélioration des conditions par des programmes de type PAS, rejeter pour les pays africains l’insertion dans l’économie mondiale et prendre la mondialisation comme bouc émissaire des échecs de développement.

  Dans le cas du NEPAD, il s’agit d’adopter un triple point de vue original :
  1. il est question de changer les conditions des pays africains par des programmes qui ne s’apparentent pas aux programmes historiques d’ajustement structurel
  2. il s’agit d’admettre que les PAS ont évolué en vingt ans et finalement d’appuyer le passage des PAS aux PRSP nationaux, autrement dit le passage à une croissance  plus forte, plus régulière et accompagnée immédiatement d’une réduction de la pauvreté et d’un développement humain durable         
  3. il faut permettre aux pays africains de peser sur la mondialisation elle-même grâce à des initiatives prises à l’échelle africaine et globale : peser en termes de pouvoir sur l’évolution mondiale, faire prendre conscience de la dimension de « biens publics globaux » de nombreuses interventions publiques nationales qui ont du mal à trouver des financements adéquats,…..  

  Ainsi, doit-on insister sur le fait que le NEPAD peut être davantage porteur d’espoir pour les populations africaines que les PAS et que les programmes alternatifs historiques. Ces derniers se situent presque exclusivement sur un plan économique et adoptent une vision somme toute négative et pessimiste de l’Afrique : ils partent du principe que l’intégration à l’économie mondiale est hors de portée ou difficile et que des solutions modestes voire régressives (adapter la consommation aux possibilités existantes de production, utiliser la main d’œuvre non formée dans les programmes HIMO, se baser sur des avantages comparatifs statiques et non construits,….) doivent être adoptées ; les programmes alternatifs attaquent injustement des mesures d’ajustement incontestables sans oser aborder de front ce qui fait alors la faiblesse des programmes d’ajustement : leur minoration de l’importance des facteurs non économiques (politiques, institutionnels, culturels, sociaux).

  En particulier, ces programmes historiques s’étendent peu sur le point suivant : dans les années 1960 et 1970, avec un appui massif de projets de coopération technique et de renforcement de capacités, des Etats, certes patrimoniaux et non démocratiques, mais pas nécessairement prédateurs, ont pris forme dans l’enthousiasme de l’indépendance66 pour prendre un exemple significatif, la Côte d’ivoire et la Corée du sud suivent une évolution quasi-identique dans les années 1960 et 1970 jusqu’à ce que la Côte d’Ivoire s’éloigne d’un sentier économique et institutionnel « vertueux » : remplacement des projets productifs du plan par des projets improductifs hors plan, augmentation des investissements du pays sans augmentation parallèle de l’épargne nationale, emprunts extérieurs inconsidérés des entreprises publiques, baisse significative de la qualité de la gestion publique,….  ; au lieu d’appuyer le passage de l’Etat patrimonial à l’Etat moderne, l’ajustement historique de type financier et économique des années 1980 a conduit à une réduction des ressources de l’Etat et à une démoralisation des agents publics et privés, accentuant la vacuité des espaces modernes, augmentant la corruption, accroissant le risque d’instrumentalisation des populations par des mouvements extrémistes, conduisant à une informalisation du politique et à une re- traditionnalisation de la société, faisant parfois de l’Etat une devanture superficielle77 pouvant aller jusqu’à une disparition partielle (non paiement des fonctionnaires, non obligation pour les fonctionnaires d’être sur leur lieu d’affectation et d’y travailler,…..) voire totale (Somalie, Zaïre,….) de l’Etat, accentuant les phénomènes d’exode vers les pays plus riches.   

  Ainsi le constat semble-t-il convaincant : le NEPAD se distingue tant des PAS que des programmes alternatifs historiques ; il offre des aspects positifs et originaux qui peuvent en faire le moteur du renouveau de l’Afrique. Il reste à consolider ses fondements éthiques et analytiques (préciser sa vision du développement et de la démocratie), à le rendre opérationnel (définir ses actions et les mettre en cohérence avec les PRSP nationaux), puis à organiser un système de financement adéquat.


J-P. F.






Notes:

1 en très peu de temps, des plans d’action ont été préparés par la Banque Africaine de Développement dans les secteurs qui sont sous la responsabilité du Sénégal
2 capitaux issus des réductions de dette accordées aux Pays Pauvres Très Endettés

3 nous nous référons ici aux orientations du programme « Gouvernance, équité et santé (GES), CRDI, Canada 
4 nous nous appuyons ici sur Foirry J.P. et Top B. (voir bibliographie)
5 le développement durable ne peut être assimilé à la croissance durable car il comprend un impératif immédiat : la réduction de la pauvreté sous toutes ses formes et implique entre autre une double rupture avec la pensée précédemment dominante : d’une part, mettre la politique et l’éthique au dessus des lois économiques (ne pas appliquer systématiquement le principe d’utilitarisme), d’autre part ne pas attendre de la seule croissance du PIB global que la pauvreté se réduise durablement (ne pas se satisfaire du « trickle down effect »)

6 pour prendre un exemple significatif, la Côte d’ivoire et la Corée du sud suivent une évolution quasi-identique dans les années 1960 et 1970 jusqu’à ce que la Côte d’Ivoire s’éloigne d’un sentier économique et institutionnel « vertueux » : remplacement des projets productifs du plan par des projets improductifs hors plan, augmentation des investissements du pays sans augmentation parallèle de l’épargne nationale, emprunts extérieurs inconsidérés des entreprises publiques, baisse significative de la qualité de la gestion publique,….
2 pouvant aller jusqu’à une disparition partielle (non paiement des fonctionnaires, non obligation pour les fonctionnaires d’être sur leur lieu d’affectation et d’y travailler,…..) voire totale (Somalie, Zaïre,….) de l’Etat











Bibliographie


     -  Collier P. et Gunning J. « Explaining african economic performance », Journal of Economic Litterature, XXXVII, 1999

     -  Foirry J.P. et Top B. « de la réflexion prospective à la prise de décision : un manuel d’analyse et de planification stratégique pour l’Afrique du 21ème siècle », Futurs Africains, Nations-Unies,  à paraître, 1er trimestre 2003

    - Krugman P. « La mondialisation n’est pas coupable : vertus et limites du libre-échange », La découverte, 2000

     -  Lavigne J.C. et Lestienne B. « Construire une éthique de la coopération », Chronique sociale, 2000

     -  Sen A.  « Un nouveau modèle économique : développement, justice, liberté », O. Jacob, 2000

   -  Stern N. et Adelman I. « Cinquante années d’économie du développement : qu’avons nous appris ? », Conférence Européenne de la Banque Mondiale, Paris, juin 2000

     -  Van de Walle N. et Johnston T. « Repenser l’aide à l’Afrique », Karthala, 1999