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01.07.2008
-  élections
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L E S   C A H I E R S   D E 
             L ' A F R I Q U E
            R e v u e   d'é t u d e   e t   d e   r é f l e x i o n   s u r   l e   m o n d e   a f r i c a i n
La coopération française










La nouvelle politique
africaine de la France

                                                                                 Emile-Robert Perrin*




* Emile-Robert Perrin, actuellement Secrétaire général adjoint du Haut Conseil de la coopération internationale, ila été, notamment, administrateur de la Banque africaine de développement



  

 La France a une politique africaine au sens où, contrairement à d’autres anciennes puissances coloniales, elle ne s’est jamais désintéressée du continent africain et qu’elle y a, au contraire, mené des actions mettant en œuvre des moyens diversifiés et importants. Cette politique relève d’une véritable priorité même si elle est fondée sur des motifs qui ont évolué au fil du temps. Il n’en demeure pas moins, et ce fait est assez remarquable, qu’elle a toujours, c’est-à-dire depuis les indépendances, constitué une constante de la politique étrangère de la France, encore, sinon plus, aujourd’hui. Toutefois, cette politique africaine se décline de manière différente selon qu’il s’agit de l’Afrique du Nord ou de l’Afrique subsaharienne. Ici, il sera surtout question de l’Afrique noire. Mais l’Afrique arabe n’en constitue pas moins une priorité forte.

 
 Cependant, la manière dont cette priorité africaine a été mise en œuvre a évolué. Pendant, 30 ans, jusqu’à la fin des années quatre-vingt, la politique africaine de la France est restée fondamentalement la même nonobstant ses adaptations. Mais, à partir de 1990, des changements importants ont commencé à se produire sous l’effet de l’évolution du contexte international, qui ont conduit à la remodeler.

Une présence ancienne, un impératif de solidarité, des objectifs politiques

 La présence française en Afrique remonte à la période coloniale et à l’Empire mais elle a perduré après les indépendances, avec des modifications dans les lieux d’implantation et dans les activités. Elle a d’abord correspondu à des intérêts économiques hérités de la colonisation et liés à de grands groupes commerciaux (C.F.A.O.11 Compagnie française de l’Afrique de l’Ouest, S.C.O.A.22 Société commerciale de l’Ouest africain, l’O.P.T.O.R.G. et le groupe Niger-France), des banques (B.I.A.O.33 Banque internationale pour l’Afrique de l’Ouest notamment, ainsi que les autres grands groupes bancaires), des sociétés d’assurance et des grandes entreprises, sous forme de filiales ou d’agences, auxquelles s’ajoutaient les entreprises bénéficiaires de grands contrats. Dans le cadre de la coopération technique publique, un grand nombre d’institutions ont été présentes très tôt, parfois avant même les indépendances : l’Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération (O.R.S.T.OM, devenu depuis l’I.R.D., Institut de recherche pour le développement), le C.I.R.A.D.44 Centre international de coopération en recherche agronomique avec ses huit instituts ; dans le domaine des infrastructures, l’O.F.E.R.M.A.T.55 Office français pour les chemins de fer et les matériels d’équipement, l’A.S.E.C.N.A.66 Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique noire et à Madagascar, la S.O.F.R.E.A.V.I.A.77 Société française d’équipement aéronautique, le B.E.P.T.O.M.88 Bureau d’études des postes et télécommunications outre-mer, la S.O.F.R.E.Poste et la S.O.F.R.E.COM pour les communications ; dans le secteur minier, le B.R.G.M.99 Bureau de recherches géologiques et minières et la PROPARCO, qui détient des participations dans les sociétés de ce secteur ; en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme, la Société centrale d’équipement et d’aménagement du territoire – international, et l’Agence coopération et aménagement (A.C.A). Plus globalement, ces intérêts économiques français se sont exprimés dans un solde commercial positif, un taux de retour sur l’aide également positif, mais aussi un important encours de créances sur l’Afrique subsaharienne, qu’il s’agisse de l’Etat français, des banques ou des entreprises françaises.

 Ce système d’opérateurs publics et privés, dont la liste est en fait beaucoup plus longue, a contribué à la présence humaine et à la densité du maillage de l’implantation française en Afrique noire dès le lendemain des indépendances et jusqu’à aujourd’hui.

 Cette présence est aussi l’expression de l’objectif de solidarité envers des pays sous- développés, comme on le disait alors, appartenant à l’une des zones les moins développées du monde. Cet impératif est une constante majeure de la politique africaine de la France. Il figure dans le texte même de la constitution de 1958 et dans le préambule de celle de 1946, même s’il est formulé en termes très généraux. Tous les présidents de la république, sans exception, ont affirmé et réaffirmé ce principe, en évoquant à son appui les liens historiques, la proximité géographique, la communauté culturelle et la complémentarité économique.

 A travers cette politique, la France a poursuivi aussi des objectifs politiques liés à son rôle international et à ce qu’on pourrait qualifier d’intérêts stratégiques. Par ses accords de défense et d’assistance militaire, elle est devenue un agent de la sécurité en Afrique, en sécurisant les pouvoirs en place sur les plans intérieur et extérieur, en même temps qu’elle cherchait à protéger son accès aux matières premières, dont le continent est richement doté (uranium, chrome, diamant industriel, platine, amiante, etc.). Cela lui a permis également de disposer d’une présence militaire importante dans cette zone. La France tentera d’étendre son influence au-delà de la zone francophone, comme l’atteste l’évolution des sommets africains : au premier d’entre eux, en 1973 au Niger, il n’y a qu’une dizaine de participants, mais en 1984, à Bujumbura, ils sont 46, et le sommet de Paris en 2003 en comptera 52. Cet élargissement ne va d’ailleurs pas sans poser des problèmes, soit que certains Etats francophones s’inquiètent de la présence des Anglo-Saxons (qui cherchent à manger à deux râteliers, selon une expression du Président Bongo qui faisait référence au Commonwealth), soit que d’autres ne veulent pas porter ombrage à la crédibilité de l’Organisation de l’unité africaine. Même si le « pré carré » reste privilégié dans les flux de l’aide française, des ouvertures sont faites en direction de pays non francophones, tels le Mozambique, l’Angola, le Ghana, le Cap-Vert, la Guinée-Equatoriale, etc., qui entreront dans la zone de compétence de l’ex-Caisse centrale de coopération économique, devenue depuis l’Agence française de développement.

 Enfin, la politique africaine de la France correspond à une volonté de rayonnement culturel pour lequel elle a mobilisé des moyens importants. Par exemple, en 1986, sur les 6,1 milliards de francs consacrés à l’action bilatérale du ministère des relations extérieures, 3,3 milliards, soit 54%, sont affectés aux actions de coopération culturelle au sens large (formation et enseignement, action culturelle et communication, recherche scientifique et technique, assistance administrative). Les effectifs mobilisés sont également considérables : 10.300 personnes se consacrent aux actions culturelles dans ces pays, dont près de 8.000 enseignants.

 La coopération bilatérale reste le principal canal de l’aide française, en raison notamment d’une certaine défiance vis-à-vis des institutions multilatérales. Cette aide bilatérale comporte une coopération monétaire dans le cadre de la zone franc, qui constitue une véritable originalité de la politique française. Elle trouve son origine dans la crise de 1929, la disparition de l’étalon-or et la montée de la politique protectionniste de la France associée à ses possessions outre-mer. Elle tenta alors de constituer un marché isolé du marché mondial, avec une seule monnaie au sein de l’Empire suivant les ajustements du franc métropolitain, les banques d’émission locales assurant la parité de la monnaie locale contre le franc. Les mêmes principes ont perduré jusqu’à la dévaluation du franc CFA de 1994 (un autre ajustement était cependant intervenu à la fin des années quarante), avec la convertibilité totale des monnaies de la zone, la liberté de transfert des capitaux, une réglementation commune des changes et la mise en commun des réserves de change – en fait la mise à disposition illimitée de ses réserves par la France -, un ancrage fixe et stable au franc français. En 1975, un mécanisme de garantie de change par rapport au DTS1010 Droits de tirage spéciaux : instrument de réserve mis à la disposition des Etats membres par le Fonds monétaire international et unité de compte (dont la valeur est déterminée par référence à un panier de monnaies) sera institué. Expression du succès de cette forme de coopération, peu de pays ont quitté la zone franc (Mauritanie, Madagascar et Mali, mais ce dernier pays y est revenu par la suite) qui compte aujourd’hui 14 Etats membres.

 La coopération bilatérale française a également pris la forme de concours financiers. Elle concerne la coopération culturelle et technique, l'aide aux investissements, qui émane du Fonds d’aide et de coopération (F.A.C., géré par le ministère chargé de la coopération et qui intervient sous forme de dons), de la Caisse centrale de coopération économique (qui octroie des prêts) et des protocoles financiers du Trésor – des prêts montés à partir d’un mixage de crédits publics et privés dans certains pays, avec une forte orientation commerciale -, enfin du soutien économique et financier sous la forme de garanties de change et de consolidations de dettes. Les méthodes d’intervention font alors largement appel à l’assistance technique et à l’aide projet et, sur le plan sectoriel, le développement rural, la santé et l’éducation sont privilégiés. A partir de 1978, date des premiers programmes d’ajustement structurel, ces orientations sont infléchies en faveur du soutien économique et financier et de l’aide aux investissements.

Le tournant des années 1990

 Des changements majeurs dans les orientations de la politique de la France sont apparus dès le début des années 1990, sous l’effet de transformations non moins importantes dans le contexte international. Les raisons qui justifient la priorité africaine n’ont pas fondamentalement changé, mais cette politique s'est internationalisée, l’action bilatérale demeurant cependant dense, et l’Afrique a perdu de sa spécificité, mais somme toute assez peu.

 Les autorités françaises continuent de se référer à l’histoire et au devoir de solidarité pour justifier ce volet de sa politique extérieure. Dans la mesure où le continent comprend de nombreux pays francophones, la coopération culturelle et la défense du français sont naturellement un enjeu. Les intérêts économiques sont également importants : l’excédent commercial avec l’Afrique était de 40 milliards de francs en 2000, pas très éloigné des 50 milliards dégagés avec la zone Amérique du Nord1111 En 2001, l’Afrique a également absorbé 6% des exportations françaises, l’Amérique du Nord 11%, il y a sur le continent africain 1300 filiales et succursales d’entreprises françaises, enfin, la liaison de l’aide au développement – l’obligation de s’adresser à des fournisseurs français en contrepartie des concours de la France – renforce le poids de ces intérêts1212 La France a commencé à délier une partie de son aide, notamment au profit des pays les moins avancés (PMA), en adhérant à un accord conclu en 2002 dans le cadre de l’OCDE ; d’un strict point de vue commercial et contrairement à une opinion très répandue, les entreprises françaises auraient intérêt à un déliement généralisé de l’aide car elles sont en général capables de remporter des contrats passés sur d’autres budgets d’aide, qu’ils soient bilatéraux ou multilatéraux.

 La priorité africaine se justifie également par des considérations d’ordre plus général. L’Afrique représente, à l’avenir, un enjeu majeur. Sur le plan démographique, ce continent va passer de 650 millions d’habitants à un milliard d’ici une quinzaine d’années. Ou bien il réussira son décollage économique et, en termes purement économiques, il y aura un énorme marché. Ou bien il ne réussira pas ce décollage, et alors il y aura lieu de s’inquiéter des conséquences graves et de toute sorte qui en résulteront en terme de développement de la criminalité, de trafics en tout genre, de déstabilisation à nos portes, d’immigration massive, de risques sanitaires1313 Les problèmes posés aujourd’hui par la propagation du Syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) en donnent un avant-goût, sans parler du problème moral que cela poserait. Et ce serait une vue de l’esprit que de penser que les Européens pourraient se désintéresser de ce qui se passerait à quelques encablures de leurs rivages. Il y a donc lieu, effectivement, de se préoccuper dès à présent de la mise en place d’un partenariat avec le continent africain. C’est aussi dans cette perspective, même si elle est rarement exprimée dans ces termes, qu’il faut comprendre la priorité que la France accorde à sa relation avec l’Afrique, et qu’elle tente de faire partager aux autres pays développés, à commencer par ses partenaires européens.

 Les facteurs de changement qui ont affecté cette politique ces dernières années sont, pour l’essentiel, au nombre de quatre. Il s’agit d’abord de la chute du mur de Berlin et de l’éclatement de l’Union soviétique, avec l’ouverture du bloc communiste qui allait s’ensuivre. La fin de la guerre froide remet en cause les jeux d’alliance et la France devait en tirer rapidement les conclusions, dès le sommet franco-africain de La Baule, en 1990, en établissant un lien entre son aide et le respect des droits de l’homme et la démocratisation. Cette préoccupation sera reprise de façon plus pérenne dans la coopération bilatérale et, plus amplement, à travers la coopération européenne. Cette prise de position contribuera au lancement de processus électoraux dans plusieurs pays africains. Pour ce qui est de la politique de la France, il s’agit d’un véritable tournant : jusqu’alors, ces questions n’étaient pas mises en avant par les responsables français. Ils voulaient éviter de réveiller des luttes ethniques et de pousser les dirigeants africains à conclure des accords avec l’Union soviétique. Cette politique prudente reposait également sur l’idée selon laquelle la démocratie viendrait après la consolidation économique1414 Cf. interview de Hubert Védrine dans Jeune Afrique n°1901, 11 juin 1997. Mais, comme on l’observera par la suite, la disparition du bloc communiste aura aussi pour conséquence un certain redéploiement de l’aide extérieure au profit des pays d’Europe de l’Est, surtout au plan communautaire1515 Il n’y a pas eu de décision de ré-affectation de l’aide des pays ACP vers l’Europe de l’Est, mais la première a baissé en décaissements tandis que la seconde est rapidement montée en puissance ; à cela, il est en général répondu que les engagements du FED seront tenus, même si c’est avec retard. Un deuxième élément de changement est constitué par l’avènement du marché unique en Europe au 1er janvier 1993. La suppression des frontières intérieures à la Communauté européenne rendait caducs tous les modes d’approvisionnement privilégié des pays européens dont les pays africains pouvaient bénéficier, ou bien elle les étendait à l’ensemble des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique).

 Un troisième élément a été la conclusion du cycle de l’Uruguay des négociations commerciales multilatérales, qui devait conduire à la création de l’Organisation mondiale du commerce et remettait en cause les accords commerciaux privilégiés. Pour l’Afrique subsaharienne, les conséquences ne seront pas immédiates mais elles ont été tirées dans la convention de Cotonou, entrée en vigueur cette année. Dans le cadre de celle-ci, les relations commerciales asymétriques entre l’Union européenne et les pays ACP, dont l’Afrique, sont appelées à disparaître. Enfin, la dévaluation du franc CFA en janvier 1994 a été l’expression d’une sorte de « normalisation » des relations sur le plan économique et financier : la France renonçait à soutenir à bout de bras, de plus en plus difficilement car elle en avait de moins en moins les moyens, des pays qui maintenaient une sorte d’exception en matière macroéconomique du fait des accords monétaires avec la France1616 C’était l’époque de la politique dite du franc fort, qui pénalisait évidemment la compétitivité des pays, comme ceux de la zone franc, dont la monnaie lui était rattachée par une parité fixe. La doctrine dite d’Abidjan, énoncée par le Premier ministre d’alors, M. Balladur, stipulait que la France ne consentirait son aide aux pays africains que dès lors qu’un programme aurait été conclu avec les institutions de Bretton Woods. Sous l’effet de ces quatre éléments, la politique africaine de la France s’est inscrite un peu plus dans les cadres de l’action internationale, européenne, commerciale, économique et financière. Au plan européen, les liens avec l’Afrique sont d’ailleurs sortis plutôt renforcés de cet ajustement : les pays d’Afrique subsaharienne, mais aussi ceux du pourtour méditerranéen avec les accords « MEDA », bénéficient d’un accès pratiquement sans restriction de leurs exportations au marché européen, d’un traitement préférentiel en matière d’aide, dans le cadre duquel la France occupe le premier rang puisqu’elle en est le principal contributeur – plus de 24% du Fonds européen de développement (FED), l’un des instruments financiers des conventions de Lomé puis de Cotonou. La France a maintenu les autres modalités de sa politique africaine, tout en internationalisant son action et en la rationalisant.


La réforme du dispositif de coopération

 En 1998-1999, une importante réforme du dispositif de coopération est intervenue. Elle n’a pas été sans conséquence pour la politique africaine. Le ministère chargé de la coopération, qui avait été créé au lendemain des indépendances et qui s’occupait essentiellement du « pré carré » africain, c’est-à-dire les pays subsahariens francophones, a été supprimé. Ses services ont été fusionnés avec ceux du ministère des affaires étrangères qui s’occupaient du reste de l’Afrique et des autres pays étrangers. Ainsi est née la DGCID, direction générale de la coopération internationale et du développement. Elle s’occupe non seulement de l’aide au développement mais également des autres actions de coopération internationale. Sa création s’est accompagnée de l’institution d’une « Zone de solidarité prioritaire » (ZSP), qui comprend en particulier une grande partie du continent africain1717 La ZSP compte exactement 43 pays africains sur 53, 3 du Proche-Orient et 3 d’Asie du Sud-Est, 4 des Caraïbes et d’Amérique latine, 1 du Pacifique, à laquelle est associée le « Fonds de solidarité prioritaire », auquel les pays de la ZSP sont éligibles. En principe, l’institution de la ZSP vise à éviter le saupoudrage des aides et répond à une logique de concentration. En pratique, elle comporte un si grand nombre de pays, soixantaine-quatre, que des choix complémentaires en termes de priorités géographiques doivent être effectués. Ainsi l’aide est-elle maintenant progressivement reconcentrée sur les « partenaires traditionnels » et sur « les pays à gros enjeux stratégiques ou à enjeux régionaux majeurs »1818 Réponse du ministère des affaires étrangères citée par le sénateur Michel Charasse dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2003. Par ailleurs, l’Agence française de développement, qui intervient principalement en Afrique et dans la ZSP, a été érigée en « opérateur-pivot » de l’aide française.

 Cette rationalisation vise non seulement à cibler les pays les plus pauvres de la planète, la lutte contre la pauvreté étant l’une des priorités de l’aide de la France, mais aussi à mettre un peu plus de cohérence entre la carte de l’influence politique et les intérêts économiques français, dans la mesure où les principaux partenaires économiques de la France sont, en Afrique subsaharienne, le Nigeria, l’Afrique du Sud, l’Angola et le Kenya, tandis que la balance commerciale avec les pays de la zone franc demeure assez faible. Enfin, dans la mesure où le ministère des affaires étrangères n’est pas seul à exercer des compétences en matière de coopération au développement – on évoque, à cet égard, le pôle diplomatique et le pôle financier de la politique de coopération –, un comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) a été créé pour assurer, sous l’autorité du Premier ministre, l’impulsion et la mise en cohérence de la politique de coopération. Il a pris la suite du comité interministériel de l’aide au développement et il comprend environ une douzaine de ministres1919 La réforme de la coopération comporte aussi la création du Haut conseil de la coopération internationale, instance de dialogue avec les acteurs non gouvernementaux de la coopération et placée auprès du Premier ministre. Cet article n’évoque pas les questions de mise en œuvre de l’aide par les organisations de solidarité internationale et les collectivités locales, qui émargent marginalement au budget de l’aide dispensée par l’Etat.

 Au cours des années quatre-vingt-dix et jusqu’à 2001, la coopération publique bilatérale de la France a connu deux évolutions importantes mais de sens opposés : d’abord une augmentation des ressources financières mobilisées, qui a culminé en 1994 pour accompagner la dévaluation du franc CFA, puis une décrue de cette aide. Elle s’explique principalement par la réduction progressive des besoins d’accompagnement de la dévaluation, la baisse des annulations de dettes, conséquence inattendue du lancement de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et qui a retardé la mise en œuvre des annulations. La baisse de l’aide française s’explique aussi, de manière générale, par la très forte diminution de l’aide projet mise en place dans le cadre des protocoles financiers du Trésor, mais l’Afrique subsaharienne en bénéficiait peu, ainsi que de l’aide projet du Fonds d’aide et de coopération. Enfin, les arbitrages budgétaires ont conduit à faire des choix qui n’ont pas été favorables à l’aide au développement. A ce sujet, on ne peut exclure que le manque de résultats dans la mise en œuvre de l’aide ait été en partie à l’origine de ces choix. En revanche, l’aide multilatérale et européenne de la France s’étant à peu près maintenue, sa part dans l’APD française globale a mécaniquement augmenté2020 Les évolutions de l’aide multilatérale et européenne sont plus difficiles à apprécier car les contributions françaises sont liées à des reconstitutions de fonds multilatéraux et à des participations en capital qui n’évoluent pas selon un rythme annuel.

Le relèvement de l’aide au développement

 L’effort d’aide au développement a repris dès 2001 et, en 2002, le président de la république et le nouveau gouvernement ont annoncé qu’il passerait de 0,32% du PIB (Produit intérieur brut) à 0,5% en 2007, avec l’objectif d’atteindre 0,7% en 2012, conformément aux engagements pris dans de nombreuses conférences internationales. Les autorités françaises ont fait le choix d’affecter les ressources supplémentaires ainsi mobilisées aux engagements internationaux en matière d’APD, ce qui concerne essentiellement le Fonds européen de développement (FED), qui intéresse largement l’Afrique subsaharienne mais dont les contributions n’ont pas été mobilisées à la hauteur des ressources disponibles en raison de difficultés de décaissement2121 Le FED a été reconstitué à hauteur de 13,5 milliards d’euros en 2000 mais 9,9 milliards d’euros des FED précédents n’ont pas été décaissés, et, pour le reste, à l’aide bilatérale avec une concentration sur l’Afrique. Cette réorientation contribuera sans doute à redresser la part de l’Afrique subsaharienne dans l’aide bilatérale française, puisqu’elle est passée de 55% du total en 1988 à 38% en 20012222 Toutefois, dans son ensemble, le continent africain recueille 59% de l’aide française ; de plus, parmi les 10 principaux bénéficiaires de cette aide en 2000-2001, on trouve, outre Mayotte, les trois pays du Maghreb et l’Egypte et cinq pays d’Afrique subsaharienne. Cette décision est la traduction du très fort engagement des autorités françaises en faveur du NEPAD, le nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique. Il s’agit d’un programme de développement conçu par les pays africains, au nord comme au sud du Sahara, sur l’initiative des chefs d’Etat du Sénégal, d’Afrique du Sud, du Nigeria et d’Algérie. Il a été soumis aux membres du groupe des 7 en juin 2002 à Kananaskis (Canada), et ceux-ci ont décidé d’y apporter leur soutien, que la France avait poussé à adopter. Ces positions correspondent aussi au rôle d’avocat de l’Afrique que la France joue traditionnellement au plan international : ainsi avait-elle convaincu ses partenaires que la dernière reconstitution de l’Agence internationale de développement2323 AID : instrument de prêts concessionnels du groupe de la Banque mondiale soit consacrée pour 50% à l’Afrique, de même qu’elle a poussé à une reconstitution substantielle du Fonds africain de développement2424 FAD : instrument de prêts concessionnels du groupe de la Banque africaine de développement. Elle joue un rôle similaire dans le cadre du Club de Paris, qui réunit les créanciers publics des pays en développement et dont elle assure le secrétariat général, et elle a largement contribué, par le relais du groupe des 7, à ce que soit lancée l’initiative d’annulation de la dette des pays pauvres très endettés, lors du sommet de Lyon en 1996 puis de celui de Cologne en 1999, où les modalités de cette initiative ont été améliorées. 34 des 41 pays éligibles à cette initiative sont africains et, sur les 26 pays qui en ont bénéficié jusqu’en avril 2003, 22 sont africains. Enfin, plus discrètement, dans le cadre des institutions de Bretton Woods, la France a souvent intercédé en faveur des pays africains dans la mise au point des programmes et la mobilisation des ressources, utilisant pour ce faire sa position d’important bailleur de fonds de l’Afrique.

 Sur le fond, les orientations de la coopération au développement de la France en Afrique subsaharienne sont synthétisées dans l’encadré qui suit. Il ne s’agit, en fait, que d’un cas d’application de la politique générale de coopération, modulée et adaptée en fonction des particularités de ces pays.


  

Les axes de la coopération française au développement en Afrique

1. Consolider l’Etat de droit et la démocratie
  • soutien aux institutions publiques et à la gouvernance (sécurité incluse)
  • lutte contre la corruption et la criminalité financière
  • appui à la prévention, à la solution et à la sortie des conflits
2. Soutenir la croissance économique
  • lutte contre l’instabilité financière et pour la prévention des crises
  • allègement de la dette
  • établir un cadre macroéconomique satisfaisant
  • améliorer l’environnement de l’activité économique et du secteur privé
3. Lutter contre la pauvreté
  • éducation, santé, lutte contre les grandes pandémies
  • mettre en place des mécanismes de protection sociale
  • assurer la sécurité alimentaire (développement rural, agriculture, etc.)
  • aider les groupes les plus vulnérables
4. Promouvoir le développement durable
  • développer les infrastructures de base
  • protéger l’environnement et assurer une gestion durable des ressources naturelles
5. Promouvoir le développement participatif et culturel
6. Appuyer l’intégration régionale
  • renforcement de la zone franc
  • intégration en dehors du domaine monétaire


 Ces axes procèdent de l’idée que si c’est le secteur privé qui permet de tirer la croissance économique, il faut pour cela un environnement macroéconomique – en particulier pour assurer l’insertion du pays aidé dans l’économie mondiale -, juridique et d’infrastructures porteur, ce qui implique des capacités de gouvernement pour élaborer et appliquer des politiques qui soient légitimes, participatives et inclusives, visant l’équité sociale. Ces objectifs sont mis en œuvre  dans le cadre soit de la coopération bilatérale, au moyen de l’instrument – institution, mode de concours (financier, assistance technique2525 L’assistance technique, sous forme de mise à disposition d’experts, a connu une forte diminution au cours des années quatre-vingt-dix, au nom d’une remise en cause de la coopération par substitution, pour se stabiliser aujourd’hui à environ 2000 personnes) – le mieux adapté, soit de la coopération multilatérale et européenne. Un même objectif peut mobiliser ces trois niveaux et c’est le cas de la plupart d’entre eux. Le choix des objectifs relève d’un partenariat avec le pays bénéficiaire, par un dialogue à l’issue duquel le partenaire français arrête sa stratégie d’assistance à travers des documents de stratégie pays dont le processus d’élaboration, sous la responsabilité de l’ambassadeur, a été lancé par la coopération française en 2001, d’abord de manière expérimentale. Il s’agit d’un cadre qui précise les objectifs de la coopération française dans un pays et identifie les moyens d’y parvenir, à partir des propres objectifs de développement que le pays partenaire s’est donné.

 La politique africaine de la France ne se concrétise pas seulement sur le terrain de la coopération au développement. Outre les sommets franco-africains, déjà évoqués, qui constituent le cadre d’un dialogue politique et diplomatique, la France poursuit des actions dans les domaines culturel et politico-militaire.

La coopération culturelle et la francophonie

 La coopération au développement comporte, par elle-même, une dimension culturelle forte, en particulier a travers l’éducation et la formation. Mais il existe aussi une activité propre à ce domaine. Comme pour la coopération au développement, il y a une action bilatérale en matière de coopération culturelle et une action multilatérale qui emprunte notamment les canaux de la francophonie. Pour l’une comme pour l’autre, l’Afrique occupe une place de choix. De manière générale, la coopération culturelle vise à promouvoir la culture française à l’étranger et à préserver la diversité culturelle à l’échelle mondiale. Cette coopération culturelle est aussi conçue, dans cette perspective, comme un levier d’influence.

 Le gouvernement français, parfois avec le relais d’agences, mène une action principalement dans trois domaines. D’abord l’enseignement du français, en particulier à travers l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger (AEFE), par l’accueil d’élèves et d’étudiants étrangers, ainsi que par l’octroi de bourses et la promotion de l’enseignement supérieur. Cette dernière activité vise en particulier à contribuer à la formation des élites des pays partenaires. Ensuite l’audiovisuel, avec la mise à disposition de programmes, l’appui à des télévisions nationales – 27 télévisions francophones en Afrique -, enfin la diffusion par des opérateurs français, qu’il s’agisse de télévision ou de radio (notamment TV5 et Radio France Internationale, cette dernière très présente en Afrique de l’Ouest). Par ailleurs, un projet de création d’une chaîne de télévision internationale, qui devrait couvrir notamment l’Afrique, est à l’étude. Enfin, la France mène une action culturelle et artistique à l’étranger, en particulier en Afrique, au moyen de son réseau de centres culturels et l’Association française d’action artistique (AFAA).

 Sur le plan multilatéral, les institutions de la francophonie ont connu, en quelques années, un développement croissant. Elles ne sont évidemment pas propres à l’Afrique puisque que l’on compte environ 170 millions de francophones dans le monde et 51 pays « ayant le français en partage ». Parmi ces institutions se trouve le Fonds multilatéral unique, qui concourt, dans le cadre des actions de renforcement de la francophonie, à la promotion du développement dans les pays éligibles, dont l’Afrique. Le gouvernement français souhaite aussi que l’action soit orientée vers, d’une part, la gestion des crises, d’autre part, l’assistance aux pays membres pour leur permettre de participer aux négociations internationales et monter des dossiers éligibles auprès des institutions financières internationales. Depuis la IXème conférence ministérielle de la francophonie qui s’est déroulée à Beyrouth en octobre 2002, le secrétaire général est l’ancien chef d’Etat du Sénégal, Abdou Diouf. Les synergies avec les politiques d’appui au développement sont donc très fortes.

La coopération militaire

 Dans le domaine militaire, la coopération de la France a connu des changements significatifs. Cette forme de coopération repose toujours, d’une part, sur des accords de défense, extérieure et/ou intérieure, selon les cas, d’autre part sur assistance à la formation d’armées nationales. En pratique, cela se traduisait et se traduit encore par le pré-positionnement de forces françaises en Afrique, sous la responsabilité du ministère de la défense, et une assistance conduite par la mission militaire de coopération et relative à la formation de personnels, au soutient financier et à l’appui logistique. Mais, avec la suppression du service national et la professionnalisation de l’armée, et compte tenu des échecs rencontrés au Rwanda et au Zaïre, plusieurs inflexions ont été apportées. Les effectifs pré-positionnés ont été réduits (de 8000 à 5000), plusieurs accords de défense ont été révisés, l’assistance a été recentrée sur la prévention des conflits, l’africanisation de cette prévention et une certaine multilatéralisation. Ce dernier aspect concerne non seulement la formation des armées africaines à ce type d’action, la prévention des conflits, notamment avec le programme RECAMP (renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, mis en place en 1998), mais aussi la contribution bilatérale aux opérations de maintien de la paix (par exemple, en Centrafrique, soutien de la MISAB puis de la MINURCA sous l’égide du Conseil de sécurité, ou en Côte d’Ivoire). La France a aussi soutenu l’OUA (Organisation de l’unité africaine) pour son mécanisme de prévention, gestion et règlement des conflits. Enfin, alors que jusqu’aux années quatre-vingt elle s’était engagée, par des interventions directes, dans plusieurs conflits en Afrique, depuis la seconde moitié des années quatre-vingt-dix, la France évite de s’y impliquer. Ainsi, en Côte d’Ivoire, le gouvernement Jospin avait d’abord décidé de ne pas intervenir dans les conflits locaux qui avait donné lieu à plusieurs tentatives de coup d’Etat ; puis, à la suite de l’éclatement d’une véritable guerre civile à partir de septembre 2002, les autorités françaises ont envoyé des troupes en nombre important pour empêcher que le conflit ne dégénère, tout en évitant de s’y impliquer mais en prêtant la main à la mise au point d’une solution pacifique, le tout avec l’aval du conseil de sécurité des Nations unies2626 Ce qui est aussi révélateur d’un certain échec de l’OUA ; le seul exemple récent de solution africaine à un conflit est celui du Libéria, avec l’intervention de l’Ecomog ; il est difficile de la qualifier de succès.

Une politique cohérente confrontée à plusieurs défis

 Héritage d’une histoire complexe et heurtée, soumise à toute sorte d’influences et de lobbies, la politique africaine de la France, plus exactement la politique de la France en et pour l’Afrique, comporte plusieurs facettes étroitement intégrées et de ce fait présentant une grande cohérence. C’est une politique qui vise à donner aux Africains la maîtrise de leur développement, dans les domaines économique, social, politique, culturel, à contribuer à leur stabilité de leurs sociétés, aussi bien au plan interne qu’externe, que ce soit dans le cadre des relations bilatérales ou par le biais de la coopération européenne et multilatérale. Au-delà de la complexité des domaines en cause et du cadre institutionnel qui porte cette politique, il y a une logique forte et profonde, trans-courants politiques également, dans les interventions de la France en et pour l’Afrique. Et plus aujourd’hui qu’hier en raison d’un contexte international qui a profondément évolué.

 Cependant, cette cohérence des objectifs se heurte à de multiples contradictions dans leur mise en œuvre. Les choix géographiques ne sont pas vraiment clarifiés, ce qui donne dans certains secteurs l’impression d’un saupoudrage des moyens que ne vient pas justifier, du moins pas toujours, une démarche expérimentale sectorielle. Cela tient en partie à une approche « projet » encore fortement ancrée et, bien qu’il y ait des évolutions à cet égard, à une certaine absence de vision stratégique dans l’approche des pays aidés ainsi que dans les objectifs globaux de la politique d’aide. La coopération ne parvient qu’insuffisamment à établir des synergies à son profit avec les coopérations européennes et multilatérales, ainsi qu’avec les agences de développement d’autres pays. Dans certains domaines, cette coopération retient des approches discutables, comme celle qui a consisté à « exporter » le modèle français de fonction publique ou de gestion budgétaire, voire, dans certains pays, de système judiciaire. De même, en matière commerciale, domaine relevant largement du niveau européen, la volonté de faire entrer toute l’Afrique dans une relation de libre-échange avec l’Europe, au nom du traité de Marrakech, pose problème dans la mesure où les conventions avec les pays ACP antérieures à celle de Cotonou n’ont pas permis le développement par le commerce, malgré l’existence d’un cadre de relations asymétriques au profit de ces pays.

 Le plus grand défi sera de parvenir à dépenser les nouvelles ressources affectées au budget de l’aide au développement et ciblées en priorité sur l’Afrique, dans des conditions qui permettront d’atteindre les objectifs fixés pour 2007 puis 2012. Ceci supposera non seulement des choix stratégiques majeurs – quels pays, quels secteurs, comment progresser vers une exécution nationale, comment passer des projets aux programmes, quels dispositifs internes pour répondre à toutes ces questions ? - mais aussi une amélioration tout à la fois des modes opératoires et de la capacité d’absorption des pays bénéficiaires. Au-delà des problèmes spécifiques propres à telle ou telle coopération, en Afrique subsaharienne au moins, toutes les agences de coopération éprouvent de grandes difficultés à décaisser leurs budgets. La solution de ces problèmes passe d’abord par une amélioration de la gouvernance des pays, ce à quoi la France s’emploie avec beaucoup de tact en utilisant tous les leviers dont elle dispose, mais également par une réflexion sur l’utilisation de ces moyens pour peser un peu plus sur les choix des partenaires, multilatéraux autant que bilatéraux, et les entraîner dans des actions communes. Une telle action impliquera aussi que la coopération française poursuivre l’élaboration de ses stratégies sectorielles et par pays. Enfin, et c’est sans doute le plus important, un facteur-clé de succès dans cette entreprise sera le NEPAD, dans la mesure où il ne peut y avoir de développement qui ne vienne des pays eux-mêmes. La France s’est largement engagée pour assurer le succès de cette entreprise, pour laquelle elle est parvenue à mobiliser ses partenaires des pays riches. Mais beaucoup reste à faire.


R.-E. P.




Notes:


2 Compagnie française de l’Afrique de l’Ouest

3 Société commerciale de l’Ouest africain

4 Banque internationale pour l’Afrique de l’Ouest

5 Centre international de coopération en recherche agronomique

6 Office français pour les chemins de fer et les matériels d’équipement

7 Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique noire et à Madagascar

8 Société française d’équipement aéronautique

9 Bureau d’études des postes et télécommunications outre-mer

10 Bureau de recherches géologiques et minières

11 Droits de tirage spéciaux : instrument de réserve mis à la disposition des Etats membres par le Fonds monétaire international et unité de compte (dont la valeur est déterminée par référence à un panier de monnaies)

12 En 2001, l’Afrique a également absorbé 6% des exportations françaises, l’Amérique du Nord 11%

13 La France a commencé à délier une partie de son aide, notamment au profit des pays les moins avancés (PMA), en adhérant à un accord conclu en 2002 dans le cadre de l’OCDE ; d’un strict point de vue commercial et contrairement à une opinion très répandue, les entreprises françaises auraient intérêt à un déliement généralisé de l’aide car elles sont en général capables de remporter des contrats passés sur d’autres budgets d’aide, qu’ils soient bilatéraux ou multilatéraux

14 Les problèmes posés aujourd’hui par la propagation du Syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) en donnent un avant-goût

15 Cf. interview de Hubert Védrine dans Jeune Afrique n°1901, 11 juin 1997

16 Il n’y a pas eu de décision de ré-affectation de l’aide des pays ACP vers l’Europe de l’Est, mais la première a baissé en décaissements tandis que la seconde est rapidement montée en puissance ; à cela, il est en général répondu que les engagements du FED seront tenus, même si c’est avec retard

17 C’était l’époque de la politique dite du franc fort, qui pénalisait évidemment la compétitivité des pays, comme ceux de la zone franc, dont la monnaie lui était rattachée par une parité fixe

18 La ZSP compte exactement 43 pays africains sur 53, 3 du Proche-Orient et 3 d’Asie du Sud-Est, 4 des Caraïbes et d’Amérique latine, 1 du Pacifique

19 Réponse du ministère des affaires étrangères citée par le sénateur Michel Charasse dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2003

20 La réforme de la coopération comporte aussi la création du Haut conseil de la coopération internationale, instance de dialogue avec les acteurs non gouvernementaux de la coopération et placée auprès du Premier ministre. Cet article n’évoque pas les questions de mise en œuvre de l’aide par les organisations de solidarité internationale et les collectivités locales, qui émargent marginalement au budget de l’aide dispensée par l’Etat

21 Les évolutions de l’aide multilatérale et européenne sont plus difficiles à apprécier car les contributions françaises sont liées à des reconstitutions de fonds multilatéraux et à des participations en capital qui n’évoluent pas selon un rythme annuel

22 Le FED a été reconstitué à hauteur de 13,5 milliards d’euros en 2000 mais 9,9 milliards d’euros des FED précédents n’ont pas été décaissés
23 Toutefois, dans son ensemble, le continent africain recueille 59% de l’aide française ; de plus, parmi les 10 principaux bénéficiaires de cette aide en 2000-2001, on trouve, outre Mayotte, les trois pays du Maghreb et l’Egypte et cinq pays d’Afrique subsaharienne

24 AID : instrument de prêts concessionnels du groupe de  la Banque mondiale

25 FAD : instrument de prêts concessionnels du groupe de la Banque africaine de développement

26 L’assistance technique, sous forme de mise à disposition d’experts, a connu une forte diminution au cours des années quatre-vingt-dix, au nom d’une remise en cause de la coopération par substitution, pour se stabiliser aujourd’hui à environ 2000 personnes

27 Ce qui est aussi révélateur d’un certain échec de l’OUA ; le seul exemple récent de solution africaine à un conflit est celui du Libéria, avec l’intervention de l’Ecomog ; il est difficile de la qualifier de succès.