Politique
L'impasse burundaise
et l'esprit d'Arusha
Cyril Abal Musila*
Quelques mois après la mise en place des institutions et du gouvernement de transition au Burundi, alors que les armes ne se sont pas tues, un protocole de paix global politique et militaire a été signé le 8 octobre 2003 entre le gouvernement et la principale force rebelle Forces pour la Défense de la Démocratie (FDD). Mais le refus de négocier du deuxième mouvement rebelle les Forces Nationales de Libération (FNL) fragilise ce nouvel espoir de paix et l’incertitude plane toujours. Depuis les accords d’Arusha en Tanzanie dans le milieu des années 1990, l’ensemble du processus de négociation a été entaché de reculs, de divisions parti et de désaccords importants entre les acteurs burundais. Aussi est-il important, à mon avis, de relire la situation actuelle à travers le déroulement de ces assises qui portaient des germes d’espoir de paix, mais également d’inquiétudes pour l’avenir.
Le choix des médiateurs et
du lieu des pourparlers
Pourquoi et comment en est-on arrivé à ces négociations ? Secoué, comme la plupart des Etats africains, par la vague de démocratisation des débuts des années 1990, le Burundi alors dominé par le de l’Union pour le Progrès National (UPRONA) et l’armée, est entré dans un système multipartite approuvé par référendum en 1992. La nouvelle constitution, interdisant le cumul des mandats, obligea le président Buyoya à abandonner la présidence de son parti et mis en place une commission chargée de préparer des élections prévues en 1993. Lors du scrutin présidentiel du 1juin 1993, Melchior Ndadaye (hutu), candidat du Front pour la Démocratie au Burundi (FRODEBU) est élu au premier tour avec 64,79% des voix contre Pierre Buyoya (UPRONA) avec 32,47% et Pierre- Claver Sendegeya (monarchiste, hutu) avec 1,40%. Aux législatives du 30 juin 1993, le FRODEBU remporta 65 sur 81 sièges et l’UPRONA 16. Ces élections portaient au pouvoir - pour la première fois dans l’histoire du Burundi -, un président hutu. En octobre, un coup d’Etat est perpétré à Bujumbura impliquant des officiers tutsis et l’ancien président Bagaza. Le président Ndadaye est arrêté, un comité de salut public est mis en place, puis on annonce, le 23 octobre, l’assassinat du président élu et du vice-président de l’Assemblée nationale. Les Burundais fuient leur pays par centaines de milliers, les tueries inter-ethniques redoublent d’intensité. Réunis à Kigali, les dirigeants de l’OUA, du Burundi, du Zaïre, du Rwanda et de la Tanzanie se prononcent pour une « force de stabilisation » composée d’éléments essentiellement africains en concertation avec l’ONU. Mais une opposition interne s’organise au sein de l’armée et des dirigeants politiques pour contrer cette décision.
Ce coup d’Etat a non seulement marqué l’arrêt du processus démocratique issu des élections présidentielles et législatives des 1er et 29 juin 1993, mais surtout installé une crise multiforme. Une guerre civile particulièrement violente oppose, dès lors, l’armée du gouvernement majoritairement tutsi aux groupes rebelles hutus. Le 13 janvier 1994, à la suite des pourparlers entre le FRODEBU et l’UPRONA sous les auspices des Nations-unies, l’Assemblée nationale élit Cyprien Ntaryamira (hutu) à la présidence de la République. Celui-ci est tué le 6 avril à Kigali, en compagnie du président Habyarimana du Rwanda. Sylvestre Ntibantunganya, président de l’Assemblée nationale, assure l’interim, tandis que se déclenche au Rwanda le génocide contre les Tutsis et les Hutus de l’opposition. Au Burundi une guerre civile larvée continue. En septembre, Sylvestre Ntibantuganya est élu président de la République par l’Assemblée nationale (68 voix contre 69) et Anatole Kanyenkiko (tutsi) est reconduit comme Premier ministre d’un gouvernement d’Union nationale.
Le coup d’Etat de 1993 et la guerre civile entraînent une situation de grande instabilité. Une des solutions proposées a été la recherche d’un compromis politique prévoyant une représentation quasi paritaire de deux ethnies (hutue et tutsie) dans les structures du pouvoir. Des deux côtés, des chefs s’opposent à cette solution : les uns trouvant que la logique démocratique de majorité devrait consacrer l’ethnie majoritaire (hutue) alors que les autres qui détenaient les principaux pouvoirs politiques et militaires (tutsis) n’entendaient pas le partager. Ce qui a poussé la communauté internationale, l’OUA et l’ONU en particulier, à mettre en place un cycle de négociations pour tenter de défaire le nœud politico- militaire burundais.
Lors du sommet de l’Organisation de l’Unité Africaine à Tunis en 1995, le choix du médiateur aux négociations pour la restauration de la paix est porté sur l’ancien président tanzanien Julius Nyerere. Pour l’accomplissement de sa mission, deux collaborateurs lui sont adjoints : Mgr. Desmond Tutu, archevêque anglican d’Afrique du Sud qui préside la commission Justice et Paix dans son pays et le général malien Amadou Toumani Touré qui avait renversé la dictature de Moussa Traoré avant de rendre le pouvoir aux civils après des élections démocratiques. Le choix de l’ancien président tanzanien a été dicté par la confiance des acteurs internationaux en sa longue carrière politique à la tête de la Tanzanie, en sa profonde connaissance des réalités socio- politiques, économiques et culturelles burundaises et par la sagesse qu’on lui reconnaissait unanimement. Celui de ses collaborateurs s’expliquait par la manière dont ils ont tracé et accompagné la transition dans leurs pays respectifs. Le choix de la Tanzanie comme lieu de négociations, est dû à deux raisons essentielles :
Géographique
Pays limitrophe du Burundi, la Tanzanie partage avec lui une longue histoire marquée par une cohabitation tantôt calme tantôt houleuse, surtout depuis 1972 avec l’arrivée massive des réfugiés burundais (en majorité hutus) fuyant les massacres orchestrés dans ce pays. On dénombre environ 450.000 réfugiés burundais en Tanzanie. La tenue des négociations à l’extérieur du Burundi - en terrain neutre - garantissait une sécurité pour des délégations des parties en conflit, notamment les présidents des partis et des cadres politiques vivant en exil et menacés d’arrestation ou d’exécution au Burundi.
Economique
En effet, c’est par le port tanzanien de Dar-es- Salam que transite l’essentiel des marchandises importées vers le Burundi, pays totalement enclavé. C’est ainsi qu’en 1995, les négociations ont eu lieu dans ce pays sous l’égide de Julius Nyerere à Mwanza, en deux sessions : Mwanza I et Mwanza II.
Arusha : un symbole
La ville d’Arusha a été choisie car elle abrite le centre international des conférences érigé par la Communauté des Etats d’Afrique de l’Est - regroupant la Tanzanie, le Kenya et l’Ouganda. Elle est également devenue le symbole de la recherche de la paix en Afrique, depuis que le gouvernement rwandais du président Juvénal Habyarimana et son opposition armée, le Front Patriotique Rwandais (FPR), avaient conclu les « Accords de Paix d’Arusha » le 4 août 1993. Enfin, les Nations-unies y ont établi le siège du Tribunal Pénal International pour le Rwanda (TPIR), chargé de juger les responsables du génocide rwandais de 1994.
Les étapes des négociations
Jusqu’en 1996, les négociations inter-burundaises entamées depuis 1995 réunissaient les deux plus grands partis protagonistes au Burundi : le Front pour la Démocratie au Burundi (SAHWANYA- FRODEBU, majoritairement tutsi) et l’Union pour le Progrès National, (UPRONA majoritairement hutu). Le choix de ces deux principaux adversaires était guidé par l’idée que la présence des deux seuls principaux concurrents aux élections de juin 1993, représentés à l’Assemblée nationale suffisait pour négocier la paix et mettre fin aux violences politico- ethniques. Les trois tentatives de négociations qui avaient eu lieu en Tanzanie, dans les villes de Mwanza en 1995 (Mwanza I et Mwanza II) et d’Arusha en 1996 avaient échoué. Car loin de s’arrêter, les violences s’étaient amplifiées. Pour ne pas arranger les choses, le coup d’Etat militaire qui ramena Pierre Buyoya au pouvoir le 25 juillet 1996 marqua l’arrêt total des négociations déjà pénibles. Suite à ce coup de force, les pays de la sous-région voisins du Burundi, imposèrent un embargo économique en vue de pousser le major Pierre Buyoya à remettre le pouvoir au FRODEBU et à ses alliés, vainqueurs des élections de 1993.
Néanmoins, la communauté internationale avait poussé vers la reprise des négociations. Il fallait envisager cette fois l’inclusion de tous les acteurs politiques et militaires burundais. Le médiateur Julius Nyerere fut alors chargé de convoquer toutes les parties en conflit. Les résistances du gouvernement de Pierre Buyoya obligèrent d’attendre deux années de pourparlers et de pressions avant qu’il n’accepte de rencontrer ses adversaires politiques. Ainsi en 1998, une nouvelle ère de négociations de paix inte-burundaises venait de commencer. Jusqu’en l’an 2000, quatre sessions réunissant tous les acteurs ont eu lieu à Arusha.
Arusha I (15-21 juin 1998)
La première session plénière se tint du 15 au 21 juin 1998. Y étaient convoquées toutes les tendances politiques burundaises allant des plus grandes aux plus petites formations. Cependant toutes ne répondirent pas à l’appel. Etaient présents : le gouvernement, l’Assemblée nationale et les partis FRODEBU, UPRONA, CNDD, PARENA, PL, PIT, PSD, ABASA, INKINZO, AV-INTWARI, PRP, PP, RPB, PALIPEHUTU, FROLINA et ANADDE. Au total, 18 délégations officielles ainsi que 4 membres de la « société civile » burundaise en tant qu’observateurs : un représentant du monde des affaires, des femmes, des jeunes et de l’ex-syndicat allié à l’UPRONA, l’Union des Travailleurs du Burundi (UTB). S’y est également ajoutée une délégation officieuse de militaires et d’agents de sécurité burundais, en nombre important, venus officiellement pour assurer la sécurité des personnalités. Tout ce monde de délégués-fantômes a cohabité avec ceux qu’on a qualifiés de « touristes » et « hommes d’affaires ». N’appartenant à aucune délégation, ces Burundais ont été aperçus dans les couloirs des salles de conférences. Les « touristes » ne participaient à aucune commission, les « hommes d’affaires », eux, repartaient avec des cargaisons de marchandises diverses.
Il y a eu également des envoyés spéciaux de l’ONU, de l’OUA, de l’UE, des Etats-Unis, du Canada et de plusieurs organisations non gouvernementales internationales telle que l’International Crisis Group (ICG). Deux groupes tutsis, le parti RADDES et une partie de l’UPRONA qualifiée d’extrémiste, refusèrent de négocier avec des partis qu’ils qualifiaient de « génocidaires », c’est-à-dire les partis politiques à dominance hutue.
Pendant les négociations, certaines des délégations ont mandaté leurs chefs, d’autres des simples délégués qui n’avaient pas le même pouvoir de représentation. Ainsi, le gouvernement délégua son ministre chargé du processus de paix, l’Assemblée nationale envoya un député et le parti UPRONA désigna un simple membre. Cette situation créa des difficultés car si les présidents des partis pouvaient décider et engager leur parti respectif, ces trois délégués - dont les partis représentaient par ailleurs des forces majeures - ne pouvaient guère engager leurs mandants, ce qui les obligeait, lors des décisions à prendre, à reporter leur avis pour consulter leurs chefs. Les thèmes abordés par cette première session furent les suivants : la nature du conflit burundais, les problèmes de génocide et d’exclusion et leurs solutions ; la démocratie et la bonne gouvernance ; la paix et la sécurité pour tous ; la reconstruction et le développement ; les garanties pour la mise en œuvre de l’accord découlant des négociations de paix. Les négociateurs publièrent une « Déclaration sur la fin des hostilités » dans laquelle ils demandaient aux belligérants de mettre fin aux hostilités au plus tard le 20 juillet 1998 dans le but de favoriser le déroulement des négociations.
Le communiqué suscita de profondes divergences et des polémiques qui allaient aboutir à des impasses. En effet, certaines délégations, en particulier celle du gouvernement, signèrent le document en l’assor- tissant des « réserves ». Les principaux belligérants, à savoir l’armée et le CNDD-FDD, ont affirmé, pour leur part, ne pas être engagés par cette déclaration. Ces divisions traduisaient l’incapacité de certains délégués à engager leur parti et le manque de consensus sur la nécessité d’une cessation des hostilités. Ce qui explique la non-observation de la trêve souhaitée par certains politiciens et la continuation de la guerre civile et de ses violences.
Arusha II (20 juillet-31 juillet 1998)
Durant cette session, en dépit de la guerre qui continuait, les chefs de délégations se réunirent. A l’ordre du jour, l’adoption du projet de « Règlement d’Ordre Intérieur » soumis par la Médiation souleva de nombreux obstacles et fut repoussée à la session suivante d’octobre. Quant aux débats, ils furent consacrés aux exposés faits par les chefs de délégations sur la « nature du conflit burundais, les problèmes de génocide et de l’exclusion et leurs solutions ». La nature explosive et la complexité du sujet conduisirent la médiation à assortir les exposés de consignes strictes : interdiction de manifester des signes d’approbation ou de désapprobation ostentatoires ou d’engager des discussions autour des exposés.
Arusha III (12-22 octobre 1998)
Cette session commença par un blocage. Les délégations gouvernementales, de l’UPRONA et de leurs partis satellites exigeaient la levée préalable de l’embargo imposé au Burundi avant toute négociation, conformément à une déclaration du 10 octobre à Bujumbura (capitale du Burundi) par quelques partis invités aux négociations d’Arusha. Signée par les représentants légaux des partis politiques et concernant les partis dont les présidents vivent en exil (FRODEBU, PP, PL, RPB, PRP et ABASSA), cette déclaration a été interprétée par ces derniers comme une manipulation du pouvoir en vue des les écarter de la direction de leurs partis. Ce fut particulièrement le cas au sein du FRODEBU, dont le représentant légal suppléant dirigeait en même temps la délégation de l’Assemblée nationale.
La session fut plus intense que les deux premières, les débats abordèrent avec franchise les thèmes de la démocratie et de la bonne gouvernance d’une part, et ceux de la paix et de la sécurité pour tous, d’autre part. Elle fut également consacrée aux consultations des chefs des différentes délégations sur la désignation des présidents et vice-présidents des cinq commissions :
1 - nature du conflit burundais, les problèmes de génocide et d’exclusion et leurs solutions ;
2 - la démocratie et la bonne gouvernance ;
3 - la paix et la sécurité pour tous ;
4 - la reconstruction et le développement ;
5 - les garanties pour la mise en œuvre de l’accord découlant des négociations de paix sur le Burundi.
Aucune de ces commissions n’a été présidée par un Burundais, mais par des représentants du Mozambique, du Liberia, de l’Afrique du Sud, de la Suisse, de l’Italie, de l’Autriche, du Canada et de la Tanzanie. Le règlement d’ordre intérieur stipulait que les travaux des commissions devaient se passer à huis- clos, sans participation d’observateurs ni de journalistes. La désignation des délégations était proportionnelle à l’importance politique de l’organisation ou du parti politique concerné : le gouvernement et le FRODEBU eurent chacun 12 délégués, l’Assemblée nationale, l’UPRONA et le CNDD, 8 délégués chacun et 4 délégués pour chacun des autres partis. A partir de 1999, le gouvernement et le FRODEBU ont vu le nombre de leurs délégués réduits au nombre de huit, pour des raisons de contrainte budgétaire.
Les divergences sont apparues rapidement entre les différentes délégations au sujet du calendrier des négociations et des propositions concrètes qu’elles étaient censées apporter. La société civile présente à Arusha, ayant eu le statut d’observateur, n’a pas participé aux travaux des commissions, car les chefs des délégations estimaient qu’elle n’était pas indépendante des partis politiques. Il est un fait que les Burundais n’ont pas été habitués à s’organiser en dehors des structures du parti UPRONA : un syndicat unique, une seule organisation de femmes, une organisation unique de la jeunesse, etc. Mais lorsque la liberté d’association a été décrétée en novembre 1992, les nouvelles associations se sont placées dans le giron des partis politiques.
Quant aux différentes Eglises et la Ligue de Défense des Droits de l’Homme (ITEKA), moins suspectes de compromissions avec les partis politiques, elles n’ont pas participé aux travaux. Dans l’ensemble, le dialogue semblait s’installer, bien que de façon timide, mais en revanche, les tractations n’ont pas abouti.
Arusha IV (9-22 janvier 1999)
Des exposés sans débats ont abordé les questions de rapatriement des réfugiés et des déplacés, de la reconstruction et du développement. Lors de cette session, un sommet des chefs d’Etat de la sous- région, auteur du décret sur l’embargo économique sur le Burundi - 31 juillet 1996 -, s’est réuni à Arusha pour examiner la demande burundaise de la levée de l’embargo. Celui-ci fut levé. Dans sa réponse, le major Pierre Buyoya s’engagea solennellement à conclure les négo- ciations d’Arusha avant la fin de l’année 1999.
Concernant les travaux en commission, un accord partiel fut trouvé dans la première alors que la deuxième finit dans l’impasse en ignorant d’insérer parmi les « communautés » burundaises le peuple twa (pygmées). C’est lors de la session de mai 1999 qu’un élément significatif intervint dans la composition des délégations burundaises : la création d’un cartel de partis et d’organisations politiques formant les « Forces de Changement Démocratique » dit « G7 » . L’argument de ce regroupement était de faciliter et d’accélérer les négociations. Mais on reprocha à ce cartel d’être un groupe de partis ethnistes et extrémistes hutus. Aussitôt, un autre groupe dit « G8 » se constitua. Les trois autres partis furent appelés « G3 » . Le « G7 » et le « G8 » produisirent chacun un document de synthèse sur la « transition ». Ce qui ne fit que raidir les points de vue, mais, paradoxalement, cette recomposition clarifia le paysage politique et facilita les travaux de négociations. Ces dernières ont porté sur les questions suivantes :
• forces de défense et de sécurité ;
• justice ;
• armée ;
• gendarmerie et police aux mains des Tutsis.
• reconnaissance des déséquilibres politico- ethniques au sein des hautes institutions de l’Etat contrôlées par les Tutsis.
Les négociations d’Arusha ont introduit des divisions profondes au sein de certains partis et organisations politiques, entre les « extrémistes » refusant toute concession et les « modérés » ouverts aux concessions : l’UPRONA, le FRODEBU, le CNDD avec son aile militaire les FDD engagées dans la rébellion, le PALIPEHUTU, le PRP, le PL et l’ABASA avec des « putschs internes ». Ces divisions, fragilisant les partis politiques, ont eu des conséquences sur les négociations dans la mesure où la représentativité et les positions de ces partis sont continuellement contestées ou remises en cause. Bien que la solution politique d’alternance aux hautes fonctions de l’Etat ait permis à un Hutu, Domitien Ndayizeye, ancien vice-président de Pierre Buyoya, d’accéder à la présidence en avril 2003, les divisions, les hostilités et les durcissements de positions non aplanis à Arusha n’ont pas brutalement disparus avec le protocole de paix de Pretoria le 8 octobre 2003. Le gouvernement de transition doit maintenant préparer le pays aux élections générales prévues en novembre 2004.
C. A. M.
