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Actualités
01.07.2008
-  élections
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Europe/Afrique



Frontières et intégrations:
vers un dialogue euro-africain

Karim Dahou*





* Karim Dahou est politologue et économiste d formation. A notamment fondé une équipe de recherche sur les politiques de développemnt: Prospectives Dialogues politiques au sein d'ENDA. Consultant CSAO-OCDE et ENDA/Diapol dans le cadre de l'initiative West African Borders ans Integration (WABI).






  La coopération transfrontalière s’enracine dans une histoire de la construction européenne qui a d’emblée visé le dépassement des souverainetés nationales. Malgré des crises régulières, la dynamique d’intégration a régulièrement progressé, à travers le partage de compétences sectorielles, puis la définition et la mise en œuvre de politiques communes. La construction européenne constitue un exemple unique de souveraineté partagée qui résulte autant de facteurs contingents que d’efforts délibérés. 

 Ainsi l’émergence d’un pôle régional dans le domaine communautaire apparaît-elle liée à son extension graduelle vers des pays plus « pauvres » et donc à la nécessité d’une politique de « rattrapage » axée sur les régions. Cette politique a d’abord été le fait des Etats à travers les instruments communautaires ; puis, les régions, sous l’effet des politiques de décentralisation, sont passées du statut d’objet à celui de sujet de la politique régionale.

 Quant à l’apparition du pilier transfrontalier dans le portefeuille des initiatives communautaires, elle doit certes beaucoup à l’intuition précoce – à partir des années 50 – d’élus et fonctionnaires des régions frontalières, mais elle n’aurait pas été possible sans le Marché Unique. La création, dans les années 1970, de l’Association des Régions Frontalières Européennes11 ARFE, l’adhésion de l’Espagne, du Portugal et de la Grèce, puis le Marché Unique, ont contribué à ouvrir davantage les frontières et souligné la persistance de fractures territoriales. Une politique spécifique en faveur des régions frontalières s’est alors imposée. Des aides spéciales leur ont été accordées dans le cadre du programme INTERREG, qui représente à présent l’initiative communautaire dotée du plus important budget.


Caractéristiques générales de la coopération transfrontalière européenne

Elle découle d’activités ponctuelles, d’initiatives de particuliers et de la création de réseaux. Sur ce point, il n’existe guère de différence entre l’Europe et l’Afrique. L’expérience montre que la nécessité d’une structure stratégique n’intervient qu’ultérieurement. Il doit s’agir d’une structure organisant le « partenariat horizontal » entre acteurs publics et privés de part et d’autre de la frontière. Enfin, la nécessaire coordination des échelles d’intervention impose un partenariat vertical (entre autorités locales et centrales), conformément au principe de subsidiarité.

 Il est vrai que la diversité des systèmes administratifs et des juridictions en Europe aurait pu constituer un obstacle important. Mais il a souvent été surmonté grâce à l’élaboration de dynamiques de coopération transfrontalière variées et flexibles, allant de collaborations ad hoc à la mise en place de structures permanentes, d’associations créées de part et d’autre de la frontière à la conclusion d’accords transfrontaliers de droit public ou privé.

 Les Etats continuent d’opposer d’importantes résistances à l’établissement d’un cadre uniforme permettant une coopération transfrontalière homogène entre autorités locales/régionales. Il existe cependant des accords multilatéraux réunissant certains pays, qui stipulent que la coopération inter-communale par-delà les frontières nationales doit pouvoir être opérée dans des conditions comparables à la coopération entre municipalités d’un même pays. Ces traités multilatéraux demeurent cependant entravés par de nombreuses différences touchant aux niveaux de centralisation, à l’organisation administrative et aux systèmes juridiques. Cette faiblesse démontre la nécessité de traités complémentaires entre Etats pour permettre aux collectivités de s’engager directement dans la coopération transfrontalière.

Variété des structures créées

 L’expression « structure transfrontalière » ne signifie pas toujours qu’une entité juridique distincte a été mise en place. Quoi qu’il en soit, la structure n’est jamais crée ex nihilo ; elle est l’aboutissement d’un processus d’adaptation et de découverte de solutions pratiques aux problèmes rencontrés. Les premières étapes prennent généralement la forme d’accords sans caractère contraignant entre collectivités ou autorités locales/régionales de part et d’autre de la frontière. L’établissement d’une structure autonome peut intervenir ultérieurement afin d’approfondir et d’élargir la collaboration transfrontalière. Cependant, la mise en œuvre d’un projet précis, limité dans le temps, n’exige pas nécessairement l’établissement d’une structure autonome.

 Il existe deux types de structures permanentes ou « stratégiques » de coopération transfrontalière. Les communautés de travail – à caractère non contraignant – regroupent le plus souvent des autorités régionales. On les retrouve aux frontières de la France et de la Suisse, de la France et de l’Espagne, de l’Espagne et du Portugal, de l’Irlande et du Royaume Uni, de l’Autriche et de la Hongrie. Les structures de coopération les plus abouties sont les eurorégions qui ont une identité propre, possèdent leurs propres ressources et prennent leurs propres décisions. Historiquement, elles se sont d’abord développées autour de l’Allemagne, qui a permis à ses Länder de conclure des accords internationaux avec des gouvernements étrangers.

Quelques domaines d’intervention :
quelles résonances ouest-africaines ?

Aménagement du territoire

 Parce qu’elle est en mesure de réaliser une intégration horizontale et verticale des secteurs et des niveaux d’intervention, de part et d’autre des frontières, la politique traduit une certaine osmose entre les objectifs de la coopération transfrontalière et l’ambition européenne de créer « une Union sans cesse plus poussée entre les peuples d’Europe ». Le niveau transfrontalier participe à la construction des « chaînons manquants » de cette union macro régionale. L’Afrique de l’Ouest, quant à elle, demeure parcourue par de nombreux flux de biens et de personnes correspondant à diverses dynamiques plus ou moins récentes. Les pèlerinages religieux établissent des chaînes de solidarité culturelles et sociales, tandis que la pauvreté relative des régions sahéliennes enclavées est à l’origine d’intenses mouvements migratoires du nord vers le sud et de l’intérieur vers les côtes. Malgré l’importance des déséquilibres et des interdépendances suscités par ces phénomènes de grande amplitude, très peu d’instruments de coopération – notamment d’aménagement du territoire – sont capables de les appréhender.

Développement économique

 C’est dans le domaine du que l’effet de barrière produit par la frontière est le plus évident. En Europe comme en Afrique, les régions frontalières pâtissent généralement des distorsions qui affectent les schémas commerciaux, de la faiblesse de leurs infrastructures physiques et économiques, ainsi que d’un retard de développement au niveau des partenariats et des réseaux. En Afrique de l'Ouest, ces difficultés sont particulièrement grandes pour les entreprises artisanales et les exploitations agricoles frontalières. L’expérience européenne indique également que la région transfrontalière peut être caractérisée par l’existence d’un seul pôle de développement urbain ou par des situations de concurrence entre deux pôles équivalents. Ces situations de complémentarité ou de rivalité potentielle entre régions frontalières sont nombreuses en Afrique de l’Ouest. Il peut être intéressant d’en tenir compte avant de s’engager dans la coopération transfrontalière.

Tourisme

 A la lumière de l’expérience européenne, il apparaît que le peut représenter un secteur stratégique. Dans de nombreux cas, les régions frontalières, en Europe comme en Afrique, partagent un même patrimoine naturel, culturel et historique, dont la valorisation pourrait être effectuée en commun, à travers une gamme de produits à la fois homogène et diversifiée pouvant déboucher sur la création d’un label transfrontalier. Dans ces conditions, les activités touristiques peuvent favoriser la reconversion de certaines zones rurales, tout en développant l’emploi, les infrastructures (routes, transports, hébergement) ou les investissements. Une telle démarche permet au surplus d’approfondir, d’une manière apaisée, l’identité culturelle des régions transfrontalières.

Transports

 Dans le domaine des, le mouvement frontalier européen souligne la nécessité, en Europe centrale et septentrionale, de développer les grands couloirs de transport Est-Ouest – ce qui pourrait être fait, dans un premier temps, grâce à l’amélioration des points de passage frontaliers existants. Toutes choses égales par ailleurs, la situation des villes secondaires de la ceinture soudano-sahélienne de l’Afrique de l'Ouest apparaît assez comparable. Les infrastructures de transport représentent une première étape qui conditionne l’élargissement des domaines de coopération entre régions frontalières. Il est vrai, cependant, que le coût de ces infrastructures est généralement élevé, ce qui montre bien l’importance de pouvoir disposer d’un outil de planification (et de péréquation) à l’échelle de toute une sous-région.


Vers un dialogue euro-africain sur la coopération transfrontalière ?

 Les pères fondateurs de l’Europe n’avaient pas imaginé le rôle que la coopération transfrontalière allait jouer dans la construction européenne. Le recul du temps, a contrario, a permis de préparer les nouvelles adhésions par une politique de soutien actif à la coopération transfrontalière, à toutes les frontières orientales de l’UE. Pourquoi ne pas mettre à profit cette expérience pour accompagner les transitions dans lesquelles sont engagés plusieurs blocs régionaux, dans différentes parties du monde ? Cette idée présente en outre l’intérêt de pouvoir s’inscrire dans la mise en œuvre des accords de Cotonou qui prévoient la création d’un système de libre échange entre l’Europe et l’Afrique de l'Ouest.
 
 Les pays d’Afrique de l’Ouest ont récemment réalisé des progrès significatifs dans le domaine de l’intégration : tarif extérieur commun dans le cadre de l’UEMOA, libéralisation du commerce des produits du crû dans celui de la CEDEAO, rapprochement CEDEAO/UEMOA grâce aux accords de Cotonou, etc. Pourtant, les économies nationales demeurent très cloisonnées, la circulation des personnes et des biens est toujours entravée, les liaisons routières sont au minimum vétustes. De fait, les progrès de la coopération inter-gouvernementale ne se reflètent guère, jusqu’à présent, au niveau des conditions de vie.

 De telles tensions entre le processus politique d’intégration régionale et les résistances que continuent d’opposer les frontières nationales sont caractéristiques de la construction européenne. Il ne suffit pas d’exprimer la volonté de voir s’effectuer une union toujours plus poussée entre les peuples pour que celle-ci se réalise. En particulier, l’articulation des échelles sous-continentale, nationale et locale/régionale représente un formidable enjeu. Or, c’est justement là que réside l’une des principales valeurs ajoutées de la coopération transfrontalière. L’un des enseignements majeurs de l’expérience transfrontalière européenne réside en effet dans sa capacité à intégrer les échelles et les secteurs d’intervention.

 S’il est vrai que la coopération transfrontalière européenne a permis de concrétiser l’intégration régionale dans les parties les plus enclavées du sous-continent, pourquoi ne pas en discuter avec un autre bloc régional, occupé à réduire ses propres fractures sociales, économiques et territoriales ? Ce serait d’autant plus justifié que le rétablissement, voire la création d’un lien continu entre les peuples et les économies d’Afrique de l’Ouest paraît conditionner l’intégration de la sous-région dans l’économie globalisée. Dans ces conditions, l’idée d’un dialogue euro-africain sur la coopération transfrontalière et l’intégration régionale revient à approfondir cette hypothèse sur laquelle est fondé le partenariat de Cotonou.


K. D.





Note:

   Cet article est tiré de l'étude: Dahou K., mars 2004, "Coopération transfrontalière: vers un dialogue euro-africain", pour le compte du CSAO-OCDE, éd. wabi; disponible sur le site: http://www.afriquefrontières.org