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Actualités
01.07.2008
-  élections
Bienvenue
L E S   C A H I E R S   D E 
             L ' A F R I Q U E
            R e v u e   d'é t u d e   e t   d e   r é f l e x i o n   s u r   l e   m o n d e   a f r i c a i n
  

Politique internationale





Le rôle de la

Communauté

internationale

Cyril Musila*



* Cyril Musila est professeur de géopolitique des conflits à l'Institut catholique de Paris et directeur du cabinet d'études Investissement (ISGL)




L'éclatement de la guerre menée par l'Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération (AFDL) de Laurent Désiré Kabila à l'est du Zaïre en 1996 a eu lieu alors que toute la coopération internationale s'était retirée du Zaïre au début des années 1990. Mais l'attentisme ou l'absence de la communauté internationale dans la guerre en République Démocratique du Congo était aussi liée au sentiment de culpabilité qui animait les grandes puissances à cause de leur inertie pendant le génocide du Rwanda ; en effet, le Rwanda prétextait son soutien à l'AFDL pour le démantèlement des camps de réfugiés et le droit de poursuite ces derniers à l'intérieur du territoire zaïrois.

C'est à la chute du maréchal Mobutu en mai 1997 que la communauté internationale a repris sa coopération d'abord sur la pointe des pieds, puis de façon plus significative à la suite de la guerre déclenchée en 1998 par les anciens alliés de l'AFDL alors que LD Kabila avait demandé à ses anciens "alliés-parrains" rwandais et ougandais de retourner dans leurs pays. Le Kivu était à nouveau le bastion de cette nouvelle guerre, et Goma le siège de la rébellion du Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RDC), soutenu par le Rwanda. Mais l'implication de l'Ouganda et du Rwanda ainsi que du Burundi et les interconnexions des contextes nationaux de ces pays dans les crises du Kivu ont donné une dimension régionale « Grands Lacs ». Ainsi toutes les puissances occidentales, actives dans ces Etats, ont commencé à développer des stratégies « Grands Lacs », l'Union Européenne a quant à elle créé un « Envoyé Spécial pour la région des Grands Lacs » en charge de la coordination de la politique européenne dans cette région.


Du CIAT aux élections

La communauté internationale s’était alors investie sur le plan politique, diplomatique et financier en soutenant le processus de paix et les élections qui ont eu lieu fin 2006. Mais depuis l’installation du nouveau gouvernement en 2007, la cohésion dont avaient fait preuve les principaux acteurs internationaux avait diminué. En effet, avant les élections, les donateurs s'étaient accordés sur la nécessité de terminer la période de transition et de mettre en place un gouvernement élu. Dans la poursuite de cet accord minimal, mais primordial, ils ont installé un Comité international d’accompagnement de la transition (CIAT) comme cadre de concertation et d'orientation. Le rôle de cette institution a été souvent décrié par la presse locale dans son fonctionnement, soit comme une «instance de décision parallèle au gouvernement», soit comme un « big brother » international installé à Kinshasa. Mais il a veillé à ce que la transition ne dérape pas.

Après l’installation du président élu, le CIAT n'avait plus de raison d'être et par conséquent avait été dissout. Cette dissolution annonçait-elle une érosion dans la communauté d’objectifs des acteurs internationaux ou des couacs parmi ces derniers? Bien qu’ils aient tous continué à poursuivre les objectifs de la réforme du secteur de la sécurité, d’une meilleure gouvernance, du redressement économique, et du soutien au système judiciaire, ils ont éprouvé des difficultés à se mettre d’accord sur les priorités, le dégré d'implication et les moyens à mettre en oeuvre. Aussitôt après la clôture du processus électoral, les donateurs internationaux ont afflué à Kinshasa pour signer des accords sur des programmes de développement économique. Chacun a privilégié un champ spécifique de coopération et d'intervention défini dans un cadre multilatéral. Ainsi, dans le cadre du rétablissement du système judiciaire, l'Union Européenne, le Royaume-Uni, la Belgique et les Pays-Bas ont lancé le programme REJUSCO, un programme d'aide à la restauration du système judiciaire en Ituri et dans les deux Kivu.

Si la plupart des diplomates ont déclaré leur volonté de ne pas interférer avec l'action des nouvelles autorités  en place, le constat général a été l'adpotion d'une attitude attentiste avant de concrétiser les egnagements. Mais le sentiment d'unanimité est revenu lorsque la guerre menaçait d'être relancée dans le Kivu. A partir de septembre 2007- synonyme de l'échec de tout le processus de transition et de normalisation – la même communauté internationale - des Etats-Unis à l'Union Européenne en passant par l'Union Africaine, la Belgique, la France et la Grande Bretagne - a multiplié les visites et les interventions à Kinshasa, à Bukavu ou à Goma afin d'éviter l'embrasement général du Kivu. C'est ainsi qu'on l'a vue très active pour la conférence de Goma en janvier 2008 afin d'éviter l'escalade militaire entre l'armée congolaise et celle du général déchu Laurent Nkunda.

Ces interventions, preuve des préoccupations des Etats occidentaux sur le Kivu, ont conduit à des initiatives qui suscitent interrogation et curiosité: l'ouverture d'un consulat américain à Goma ou la ré-ouverture du consulat belge à Bukavu, par exemple.


Cadre multilatéral d'intervention


La France et les Nations Unies

Jusqu'au printemps 1994, les violences et les conflits du Kivu était internes et avaient une envergure provinciale. C'est à partir de cette année, à la suite du génocide des Tutsi et Hutu modérés au Rwanda, qu'ils ont changé d'échelle et sont devenus un problème régional, voire international. C'est aussi à partir de ce moment que des liens sont devenus plus visibles entre l'insécurité au Kivu et les bouleversements nés au Rwanda. Après la défaite des  Forces Armées Rwandaises (FAR), et du gouvernement formé après la mort du président Habyarimana devant l'avancée de l'Armée Patriotique Rwandaise (APR) alors armée rebelle, les réfugiés rwandais ont afflué dans le Kivu (Nord et Sud). Un moment installé à Gisenyi, la ville rwandaise voisine de Goma, ce gouvernement, son armée (les FAR) et ses milices (Interahamwés) sont entrés alors dans les camps de réfugiés avec leurs armes. La présence de ces forces armées, encadrant et prenant en otage les réfugiés, avait en son temps entrainé l'arrêt des interventions humanitaires de certaines ONG, jugeant immorales de fournir de l'aide qui était détournée par ces anciens « génocidaires » qui régentaient les camps.

Mais dans le Kivu, outre le désastre humanitaire causé par cette forte concentration humaine dans de mauvaises conditions sanitaires (de centaines de milliers de morts de choléra), la situation avait accentué la pression foncière (occupation de champs ou de forêts, coupe du bois de chauffe, etc.) et aggravé les risques de  violence avec beaucoup d'armes en circulation.

C'est dans ce contexte que la France, sous le mandat des Nations-Unies, avait organisé l'opération "Turquoise" décidée par la résolution n° 929 du Conseil de Sécurité pour mettre  sur pied une opération multinationale temporaire au Rwanda à des fins humanitaires visant à contribuer à la sécurité et à la protection des personnes déplacées, des réfugiés et des civils en danger jusqu'à ce que la MINUAR soit dotée des effectifs nécessaires. Elle s'était installée dans les régions rwandaises de l'ouest et frontalières du Kivu. Sous l'égide de l'ONU, cette intervention eut lieu du 22 juin 1994 au 21 août 1994, à la fin du génocide au Rwanda. Pour cette opération et pour les autres interventions humanitaires, les aéroports de Goma et de Bukavu ont servi de plateforme d'organisation de la logistique destinée aux réfugiés.

Cette intervention française ainsi que toute la coopération française au Rwanda avait suscité des controverses de la part du nouvelles autorités de Kigali, accusant la France d'exflitrer les anciens génocidaires vers le Kivu. Mais le rapport de la mission parlementaire dirigée par le président de la Commission de la défense de l'Assemblée nationale, Paul Quilès, remis le 15 décembre 1998,  avait jugé l'opération Turquoise salvatrice bien qu'estimant "la présence française (entre 1990-1994) à la limite de l'engagement". Il est utile de noter qu'aucun autre pays n'avait voulu intervenir dans ce désastre humanitaire.

Toujours sous mandat des Nations Unies et conformément à la résolution 1484 du Conseil de sécurité et à l’action commune du Conseil de l’Union Européenne autorisant la mise en place d’une force multinationale intérimaire d’urgence à Bunia, la France intervint à nouveau en juin 2003 au commandement de l'opération Artémis en République démocratique du Congo. La mission avait pour mandat de contribuer à la stablisation des conditions de sécurité et à améliorer la situation humanitaire dans le district d’Ituri, au nord du Nord Kivu. C’était la première opération militaire menée par l’Union européenne hors d’Europe et sans recours aux moyens de l’OTAN. Avec un effectif de 1 500 hommes, elle a été relevée le 1er septembre 2003 par la Mission des Nations unies en République démocratique du Congo (MONUC) déjà présente depuis 1999. Bien avant cette opération de maintien de la paix, la France a pesé de tout son poids au sein du Conseil de Sécurité pour faire adopter un certain nombre de résolutions condamnant l'invasion de la RDC et le pillage de ses ressources naturelles. Elle avait été à l'initiative d'une conférence réunissant les pays des Grands Lacs pour chercher des issues de la sortie des conflits.


La poussée belge

Quant à la Belgique en tant qu'ancienne puissance colonisatrice du Burundi, du Rwanda et de la République Démocratique du Congo, on peut dire qu'elle a été vite dépassée par la tournure des événements et l'effondrement de son ancienne chasse gardée. La Belgique avait-elle les moyens de sa politique dans un contexte aussi compliqué? Rien n'est moins sûr. Toujours est-il qu'après l'assassinat de dix de ses Casques bleus à Kigali au lendemain de l'assassinat du président rwandais Habyarimana et sous la pression de l'opinion populaire, la Belgique avait décidé de retirer ses militaires du Rwanda. Ce retrait avait considérablement réduit les capacités d'intervention diplomatique et dissuasive de la Mission des Nations Unies pour l'Assistance au Rwanda (MINUAR) pour le contrôle du cessez-le-feu, mais surtout l'influence de Belgique auprès du Rwanda et du nouveau pouvoir constitué d'hommes qu'il ne contrôlait pas.

Ce dernier, constitué d'anciens réfugiés venant de l'Ouganda et de la Tanzanie, jouissait du soutien de la sphère anglo-saxone. Ce qui donnait à penser que derrière le conflit des Grands Lacs s'en cachait un autre, opposant la « francophonie » et « l'anglophonie ». Cette hypothèse devint plus affirmée lorsque le même pouvoir anglophone rwandais et ougandais soutint la rébellion de l'AFDL de Laurent Désiré Kabila au Zaïre  et qu'au même moment les relations franco-rwandaises devenaient tendues.

Mais la Belgique, comme bon nombre des puissances occidentales, était revenue sur la scène internationale des Grands Lacs lors des médiations pour la résolution du conflit et la formation d'un gouvernenement de transition en RDC. Au début des années 2000, présidant l'Union Européenne, la diplomatie belge avait retrouvé une grande influence dans les Grands Lacs. Elle était devenue une sorte d'ambassadeur de la RDC auprès des bailleurs de fonds occidentaux, alors que le pouvoir de la RDC en mal de légitimité intérieure et extérieure n'arrivait pas à défendre sa propre cause. La Belgique a en effet toujours été considérée  comme le pays ayant la meilleure expertise et les meilleurs réseaux sur son ancienne colonie. Ce rôle « d'ambassadeur » a été incarné par Louis Michel, d'abord en tant que Ministre belge de la Coopération, ensuite comme Commissaire Européen en charge de la coopération. Il a beaucoup pesé dans la décision de relancer la Communauté Economique des Pays des Grands Lacs (CEPGL) réunissant le Burundi, la République Démocratique du Congo et le Rwanda. Des délégations belges composées d'hommes politiques, de diplomates, d'hommes d'affaires ou d'enseignants d'université, ont beaucoup silloné les deux Kivus ces dernières années. Elles ont noué des partenariats et conclu des accords dont on attend les effets visibles. C'est dans ce contexte que la Belgique a réouvert son consulat à Bukavu. Cette poussée diplomatique de la Belgique a fait dire à plusieurs observateurs qu'elle cherchait à retrouver son influence d'antan ou à tenter de rebâtir son « ancien empire ».


Les ambiguités américaines

Aux lendemains du génocide au Rwanda puis de la dispersion des camps de réfugiés rwandais du Kivu, les Etats-Unis ont adopté une attitude ambiguë. Sous la pression de son opinion publique traumatisée par le désastre de l'opération « Restore Hope » en Somalie en 1993 où plusieurs soldats US ont trouvé la mort et leurs cadavres traînés dans les rues de Mogadiscio, les Etats-Unis n'osèrent pas intervenir au Rwanda en 1994. Ils mirent longtemps à reconnaître comme génocide les massacres en cours dans ce pays. Car la reconnaissance du génocide aurait obligatoirement impliqué une intervention internationale. L'inertie américaine ainsi que celle de toutes les puissances occidentales au Rwanda entraînait un certain sentiment de culpabilité vis-à-vis de ce pays. C'est sans doute ce qui les poussa à s'opposer à l'envoi d'une force internationale d'interposition à l'Est de la RDC en proie à la rébellion de l'AFDL parrainée par le Rwanda. Entre temps, le président Clinton avait demandé pardon au Rwanda. La sympathie et l'appui dont bénéficiait le gouvernement du Rwanda (parrain de la rébellion en RDC) de la part des Etats-Unis fit penser à la RDC que les Etats-Unis exerçaient une politique de deux poids deux mesures dans la région des Grands Lacs. De là, il n'y avait qu'un pas à franchir pour que l'opinion congolaise et surtout celle du Kivu déclare les Etats-Unis et la Communauté internationale complices (avec la rébellion et ses parrains rwandais et ougandais) de la déstabilisation de l'Est du Congo.

Au Kivu, on considère que les grandes puissances, en particulier les Etats-Unis, sont responsables du climat d'insécurité actuel en raison de leur refus d'intervenir en 1996. L'absence d'une force d'interposition dès 1996 eut pour conséquence le fait que des milliers de réfugiés rwandais fuyant l'avancée de l'AFDL  se dispersèrent dans les forêts et les massifs montagneux du Kivu et du Maniema. Là, ils se regroupèrent  en une formation politico-militaire, les Forces Démocratiques de Libération du Rwanda (FDLR), et constituent encore aujourd'hui  une des sources majeures d'insécurité dans le Kivu.

La Grande Bretagne à cause de son soutien au gouvernement rwandais, a souvent été critiqué de ne pas exercer de pressions sur ce dernier pour la stabilité du Kivu. Mais en raison de ses engagements dans les programmes multilatéraux de la Conférence des Grands Lacs ou dans le programme « REJUSCO » (réhabilitation du système judiciaire), elle exerce une présence dans cette région. En 2006-2007, elle a noué un partenariat avec le Marché Commun des Etats d'Afrique Australe (COMESA dont la RDC est membre) pour lancer une étude de grande envergure sur le commerce transfrontalier des ressources naturelles congolaises (minerais et bois) transitant par la région des Grands Lacs. Tout en formulant des recommandations que la Grande Bretagne soutiendra dans leur mise en oeuvre afin d'aider la RDC à bénéficier de ses ressources, cette étude - focalisée entre autres sur les deux Kivu - a relevé les failles du système douanier congolais et le manque à gagner de ce commerce.


La Conférence Internationale sur les Grands Lacs

Jusque là considérés comme purement congolais malgré la présence d'anciens génocidaires et de réfugiés rwandais, les problèmes du Kivu ont pris un nouveau tournant avec le lancement de la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL) en 2003, regroupant onze Etats du centre de l'Afrique: l'Angola, le Burundi, la Centrafrique, le Congo-Brazzaville, la République Démcoratique du Congo, le Kenya, l'Ouganda, le Rwanda, le Soudan, la Tanzanie et la Zambie.  Cette conférence a germé de l'idée émise en 1999 par le président Jacques Chirac au cours du sommet de la Francophonie à Paris. Les pays concernés ont été directement ou indirectement impliqués dans le conflit congolais. Désormais débattus dans une perspective régionale au sein de cette conférence, les problèmes du Kivu ont fait l'objet de protocoles d'accord pour la vérification conjointe ou de fusion de renseignements ainsi que des mécanismes issus de « l'Accord Tripartite plus un » sur la sécurité de la région des Grands Lacs. Les protocoles d’accord signés en 2005 invitent la RDC, l’Ouganda et le Rwanda à établir une cellule d'échange de renseignements, d'opérations et d'analyses pour une sécurité commune et transfrontalière. Quant à l'accord « tripartite plus un » conclu en août 2005, il ajoute le Burundi à ce même protocole et prône le renforcement des relations diplomatiques entre les parties concernées, la création de mécanismes pour remédier à l’instabilité régionale, l’intensification des efforts empêchant chaque pays concerné d’utiliser son territoire pour armer et soutenir les forces négatives contre les autres Etats, le soutien des efforts visant l’intégration des forces congolaises et la réinsertion des groupes armés au Congo dans la société, la neutralisation des menaces existant aux frontières communes et l’encouragement du retour volontaire des réfugiés. Est-ce par souci de rééquilibrer sa politique des Grands Lacs que les Etats-Unis se sont engagés comme facilitateur ou coordinateur principal de ces mécanismes de renforcement de la paix dans cette région?


Naissance d'une nouvelle géopolitique

Il me semble utile de souligner la nouvelle lecture géopolitique de la région des Grands Lacs introduite par cette conférence. A l'origine, l'expression « Grands Lacs » a été employée par des explorateurs comme les Anglais Richard Francis Burton (1821-90) et John Rowlands ou l'américain Henry Morton Stanley (1841-1904), lancés à la recherche des sources du Nil. Puis cette expression a disparu au profit de l'Afrique " inter-lacustre ", traduction littérale d'une expression allemande.

C'est au début des années 1980, à la suite d'un colloque organisé au Burundi et consacré à la " civilisation ancienne des peuples des Grands Lacs " que cette expression a connu un regain de faveur pour désigner l'ensemble composé par la Tanzanie, l'Ouganda, le Congo, le Rwanda et le Burundi. Le terme " inter-lacustre ", en effet, était impropre : il évoquait une image aquatique, très éloignée de la réalité géographique de cette région dominée par la montagne et les lacs.  «L'Afrique des Grands Lacs » désignait ainsi une entité géographique caractérisée par un relief accidenté, une densité humaine élevée et une assez grande proximité culturelle, notamment linguistique. Autre trait commun à ces pays : une expérience politique commune, centrée sur de royaumes centralisés.

Mais en étendant les Grands Lacs de l'océan atlantique à l'océan indien, essentiellement autour des Etats limitrophes de la RDC, cette définition prend en compte à la fois la donne géopolitique née de l'imbrication des conflits dans lesquels intreviennent la plupart de ces pays, la trajectoire transfrontalière des groupes armés et leurs soutiens ainsi que le parcours migratoire des réfugiés fugitifs de ces guerres. Cette évolution ne limite plus cette région à l'espace compris entre les fleuves Congo et Nil, mais  intégre les phénomènes socio-politiques qui l'ont à jamais transformée.


L'équation chinoise

Jusque là peu présente dans la  coopération internationale en RDC, la Chine vient de s'inviter dans les débats comme un acteur majeur par l'intermédiaire du contrat d'une dizaine de milliards de dollars américains. Les termes du contrat établissent un prêt de 7 à 10 milliards de $ (selon le taux de la dévise américaine) au gouvernement congolais contre l'exploitation de minerais et la construction d' infrastructures (routes, rails, hôpitaux, écoles, etc.). Ce contrat a suscité des interrogations et provoqué des inquiétudes de la part de bailleurs de fonds, en particulier sur les conditions du prêt et les capacités de la RDC à rembourser ses autres crédits. Il est aussi au centre d'un "couac" diplomatique récent entre la Belgique et la RDC.

Au-delà de l'aspect polémique, l'apparition de la Chine comme un acteur désormais incontournable, marque un tournant dans la coopération de la Chine au développement de l'Afrique. Une alternative aux plans du Fonds Monétaire International et des programmes de la Banque Mondiale? Dans le Kivu, les Chinois ne sont pas encore très visibles. Mais ils réhabilitent l'une des routes stratégiques de l'économie du Kivu, celle qui relie la ville de Bukavu au Kasaï Oriental. Ils sont désormais des acteurs de l'économie de ces deux provinces.

Au moment où nous rédigeons cet article à la fin du mois d'octobre 2008, la communauté internationale est très active dans les Grands Lacs pour tenter de mettre fin au drame humanitaire et aux atrocités dans le nord Kivu. La France et la Grande Bretagne , par leurs ministres des affaires étrangères, l'Union européenne, les USA, l'Union africaine et les Nations unies ont multiplié les visites à Kinshasa, Goma et Kigali. Une enième conférence internationale sur la crise du Kivu a eu lieu à Nairobi, appelant à un cessez-le-feu et à une résolution politique du conflit. Mais elle risque bien, à défaut d'une forte pression à la fois sur Kinshasa et sur Kigali de rester lettre morte. Espérons que cette fois, la communauté internationale ne restera pas les bras croisés devant des violences qu'elle condamne dans ses déclarations.


C.M.